Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 maja 2014 r. Przedsiębiorstwo Higieny Komunalnej T.-F. W. Sp. z o.o. z siedzibą w B. W. wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Marszałkiem Województwa D. a Starostą Powiatu Ś. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej w miejscowości K., gmina Ś. Ś., powiat Ś. W uzasadnieniu wniosku Przedsiębiorstwo wskazało, że pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. wystąpiło do Marszałka Województwa D. o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej w miejscowości K. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. Marszałek Województwa D. przekazał ww. wniosek Staroście Powiatu Ś. W ocenie Marszałka organem właściwym do udzielenia pozwolenia jest Starosta z uwagi na treść art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 201 ust. 1 i art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) oraz art. 41 ust. 2 i 3 pkt 1 lit c oraz 45 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 201.2 r. o odpadach (DZ. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).
W odpowiedzi Starosta Ś., pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. wskazał, że Marszałek przekazując sprawę przyjął, że znaczenie w sprawie wniosku ma fakt, że Przedsiębiorstwo, zakład w K. (R.), nie posiada składowiska, na które będą trafiały wytwarzane w R. odpady. Wbrew art. 41 ust. 2 i 3 lit. c ustawy o odpadach wskazującego Marszałka Województwa jako właściwego do decydowania w sprawie regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, Marszałek uznał się za niewłaściwego do rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2014 r. Instalacja ma status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, co wydaje się wystarczająca przesłanką do prowadzenia sprawy przez Marszałka. Prowadzenie sprawy przez Starostę może prowadzić do nieważności decyzji, tj. pozwolenia zintegrowanego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa D. podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, właściwość organów uprawnionych do wydania pozwolenia zintegrowanego określona została w art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Z ustaleń organu wynika, że eksploatacja instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej w miejscowości K., nie zalicza się do przedsięwzięć realizowanych na terenie zamkniętym, w rozumieniu art. 3 pkt 40 Prawa ochrony środowiska, w związku z czym nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 378 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, pozwalające na wydanie decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 378 ust. 2a Prawa ochrony środowiska, marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach: przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w ww. pkt 1.
Przedmiotowa instalacja do mechaniczno-bioiogicznego przetwarzania odpadów nie znajduje się na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 378 ust. 2a pkt 1 Prawa ochrony środowiska.
Z informacji przedstawionych we wniosku wynika, że ww. instalacja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) zalicza się do przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem instalacji (...). W związku z tym nie zachodzą również przesłanki, o których mowa w art. 378 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.
Mając powyższe przepisy na uwadze Marszałek uznał się za niewłaściwy do wydania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej w miejscowości K. Natomiast w świetle art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska organem ochrony środowiska właściwym w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla ww. instalacji jest starosta, a w tym przypadku Starosta Ś..
Nadto Marszałek wskazał, że przedmiotowa instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych stanowi regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach i zapisami uchwały nr... Sejmiku Województwa D. z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr... Sejmiku Województwa D. z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa D. 2012.
Zarówno wnioskodawca, we wniosku z dnia 13 maja 2014 r., jak i Starosta Ś., w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r., podkreślają, że zgodnie z art. 41 ust. 2 i ust 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, organem właściwym dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych jest marszałek województwa. Tym samym Marszałek Województwa D. jest organem właściwym w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej w miejscowości K. Jednakże, zdaniem Marszałka, na uwadze należy mieć, że ww. przepisy, tj. art. 41 ust. 2 i ust 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, wskazują, że marszałek województwa jest organem właściwym w przypadku wydawania decyzji administracyjnych na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przepisy ustawy o odpadach nie określają jednak właściwości organów przy wydawaniu pozwoleń zintegrowanych.
Jedynie art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach modyfikuje właściwość organu przy wydawaniu pozwoleń na wytwarzanie odpadów, gdy zawierają zapisy dot. zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Marszalek podkreślił, że w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów właściwość organów określa art. 378 Prawo ochrony środowiska, zaś art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach modyfikuje ten przepis w ww. przypadku. Takiej modyfikacji brak jest w przypadku pozwolenia zintegrowanego, zatem właściwość w przypadku pozwolenia zintegrowanego reguluje wyłącznie art. 378 Prawo ochrony środowiska.
Ponadto Starosta Ś. w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. podnosi kwestię, że Marszałek Województwa D. jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 378 ust. 2b Prawa ochrony środowiska, który stanowi o tym, że przy ustalaniu właściwości organów ochrony środowiska, instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedną instalację. Marszałek zauważa jednak, że pojęcie "powiązanie technologiczne" nie jest zdefiniowane w przepisach ochrony środowiska, jednakże zasadniczo polega na tym, że dwie instalacje nie mogą bez siebie wzajemnie funkcjonować. Zgodnie z uchwałą Nr... Sejmiku Województwa D. z dnia 12 lutego 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr... Sejmiku Województwa D. z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa D. 2012 r. na terenie regionu północno-centralnego funkcjonują dwa składowiska odpadów, posiadające status regionalnej instalacji.
Przedmiotowe obiekty posiadają pozwolenie zintegrowane wydane przez Marszałka Województwa D. (z uwagi na treść art. 378 ust. 2a pkt 1 Prawa ochrony środowiska i § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) oraz art. 201 ust. 1 Prawo ochrony środowiska w zw. z pkt 5 ppkt 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) i funkcjonują niezależnie od przedmiotowej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej w K., ze względu na brak powiązania technologicznego.
W ocenie Marszałka nie można uznać, że przekazywanie odpadów wytworzonych w jednej instalacji w celu ich zagospodarowania do innej instalacji stanowi powiązanie technologiczne. A zatem, fakt, że Marszałek Województwa D. jest organem właściwym do wydania pozwoleń zintegrowanych dla ww. składowisk odpadów nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wskazany wyżej brak powiązania technologicznego pomiędzy omawianymi instalacjami.
Ponadto, Marszałek nie zgodził się ze Starostą Ś., że argumentem decydującym o przekazaniu, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., do załatwienia wg właściwości wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie przedmiotowej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, jest brak składowiska odpadów na terenie Zakładu w K., ponieważ eksploatacja jakiejkolwiek instalacji, mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 Prawa ochrony środowiska i rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiłaby przesłankę o wydaniu decyzji przez Marszałka Województwa D. W odpowiedzi na wniosek Starosta Ś. wskazał, że jedyną przesłanką jaką kierował się Marszałek Województwa D. przekazując mu, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek Przedsiębiorstwa stał się fakt, iż w przeciwieństwie do innych instalacji (R.), Zakład w K. nie posiada składowiska, na które trafiać będą wytwarzane w R. odpady, tj. ze względu na brak instalacji, o której mowa w § 2 ust. pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Tym samym, jako nie mającą znaczenia dla sprawy określenia właściwości rzeczowej, Marszałek przyjął dyspozycję wyrażoną expressis verbis w art. 41 ust. 2 i 3 lit. c ustawy o odpadach wskazującą marszałków województw, jako organy właściwe do wydawania pozwoleń zintegrowanych dla regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Starosta podkreślił jednak, że status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, o której mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, w myśl pkt. 5.3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) spełniają instalacje do unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania odpadów innych niż niebezpieczne, o zdolności przetwarzania ponad 50 ton odpadów na dobę.
Taką interpretację prawną przyjął Minister Środowiska publikując swoje stanowisko na swej stronie internetowej pod adresem: http://www.mos.gov,pl/kategoria/4469 instalacje do zagospodarowania odpadów/.
Zdaniem Starosty jako bezsporne należy przyjąć, że na podstawie uchwały nr... Sejmiku Województwa D. z dnia 23 maja 2013 r., w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa D. instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowana w miejscowości K. należąca do Przedsiębiorstwa stała się regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych. Z wyliczeń wynika, że dobowo zakład ten wytwarzać będzie ok. 95 Mg odpadów, jakie przekazywane będą finalnie do instalacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc takich, dla których pozwolenia zintegrowane wydawane są przez marszałków.
Natomiast art. 378 ust. 2b Prawa ochrony środowiska nakazuje by przy ustalaniu właściwości organów ochrony środowiska instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikować jako jedną instalację. Na etapie wniosku Przedsiębiorstwo nie dookreśliło podmiotu, któremu przekazywać będzie odpady przeznaczone do składowania, jednak ze względu na planowaną ilość tych odpadów składowisko takie winno posiadać pozwolenie zintegrowane wydawane przez marszałka województwa. Regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych pełnić mają wyjątkowo istotną rolę w całej gospodarce odpadami.
W ocenie Starosty właśnie ranga tych przedsięwzięć dla poszczególnych regionów została w szczególny sposób podkreślona przez ustawodawcę, poprzez wskazanie w ustawie o odpadach marszałków województw, jako organów właściwych do wydania pozwoleń zintegrowanych. Przyjęcie, że właściwość organów określają jedynie Prawo ochrony środowiska i ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko całkowicie przekreślałoby sens art. 41 ust. 2 i 3 lit. c ustawy o odpadach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.).
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. Wskazać jednak należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze o właściwość lub sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw (stanów faktycznych), chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji lub właściwości tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jaki przepis ma zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675).
Jeśli organ ustali, iż stan faktyczny sprawy odpowiada treści określonej normy prawa administracyjnego (subsumcja prawna), a przepisy o właściwości wskazują, że sprawę powinien rozpoznać inny organ, ma wówczas podstawę do przekazania sprawy w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Warunkiem zatem skutecznego przekazania sprawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jest sporządzenie uzasadnienia w którym nastąpi jednoznaczne określenie przedmiotu sprawy, wskazanie określonej normy prawa materialnego mającej zastosowanie i wskazanie normy kompetencyjnej.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46).
Po pierwsze, zgodnie z art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a. strona może wystąpić z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny. Starosta wyraził w piśmie do strony obawę przed wydaniem decyzji, która mogłaby być nieważna z powodu niewłaściwości, czego konsekwencją winno być wejście w spór o właściwość, jednakże ograniczył się do skierowania ww. pisma do strony i z tej przyczyny zawieszenia postępowania. W tej sytuacji strona, której w istocie oba organy odmówiły załatwienia sprawy wniosła o rozpoznanie sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny
Po drugie, Marszałek i Starosta różnią się w ocenie prawnego stanu sprawy, co do tego, czy okoliczność, iż zakład w K. nie posiada składowiska, na które będą trafiały wytwarzane odpady, ma znaczenie dla zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, nie jest to zatem spór o właściwość, lecz co do zastosowania konkretnego przepisu prawa.
W ocenie składu orzekającego w tej sprawie złożenie przez stronę wniosku o rozpatrzenie sporu nie jest wystarczające do rozpoznania sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żeby bowiem spór o właściwość lub spór kompetencyjny zaistniał musi zaistnieć sytuacja, w której: istnieje sprawa administracyjna, a przedmiot tej sprawy jest jednoznacznie określony, ustalona i nie kwestionowana jest norma prawa materialnego mająca zastosowanie, organ, do którego sprawa wpłynęła przekazał pismem sprawę innemu organowi.
W rozpoznawanej sprawie strona złożyła wniosek o rozstrzygnięcie sporu w oparciu o pismo Starosty, wyrażające wątpliwość co do swojej właściwości, przy czym Starosta nie wszedł w spór kompetencyjny z Marszałkiem, podjął jednakże postanowienie o zawieszeniu postępowania, chociaż treść art. 23 k.p.a. nie dawała ku temu podstaw. Na postanowienie o zawieszeniu przysługują zaś środki zaskarżenia lub eliminacji z obrotu prawnego.
Po trzecie, Marszałek i Starosta mają wspólny organ, który w przypadku wejścia w spór o właściwość (o ile warunki sporu zostaną spełnione), będzie właściwy do jego rozpoznania, a oba ww. organy są organami jednostek samorządu terytorialnego i załatwiają sprawy leżące w kompetencjach tych jednostek (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jak wynika z § 1 pkt 1 lit d Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz.1925) właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. obejmuje powiat ś. Jak zaś wynika z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Odmienna właściwość organu wyższego stopnia w niektórych sprawach (powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą co mogłyby wskazywać na możliwość zastosowania art. 22 § 2, a nie § 1 k.p.a. musiałaby wynikać z ww. szczególnego rozwiązania.
Z powyższych względów na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.