Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 lutego 2017 r. Starosta Zwoleński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego do wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z terenu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego przy ul. [...] 65 w [...]. Z wnioskiem o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "wnioskodawca").
Marszałek Województwa Mazowieckiego uznał, że planowane przez wnioskodawcę szczególne korzystanie z wód nie będzie miało miejsca w związku z eksploatacją instalacji związanej z przedsięwzięciami, o których mowa w art. 378 ust.2a pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 519 – dalej jako "p.o.ś."), tj. przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego oznacza to, że na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne") właściwy w sprawie jest Starosta Zwoleński. Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że składowisko odpadów zaprzestało przyjmowania odpadów z dniem 30 maja 2013 r. Obecnie jest przeprowadzana rekultywacja składowiska. Jest to zatem instalacja mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o której stanowi § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 – dalej jako "rozporządzenie").
Starosta Zwoleński nie podzielił stanowiska Marszałka Województwa Mazowieckiego. Wskazał, że z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] lipca 2011 r. zmieniającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2007 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie przedmiotowej instalacji do składowania odpadów, wynika, że składowisko należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa"). Jest to więc przedsięwzięcie, o którym stanowi § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Składowanie odpadów może nastąpić wyłącznie na terenie obiektu budowlanego, przeznaczonego do składowania i dopiero teren po rekultywacji nie jest już składowiskiem odpadów.
Zakończenie rekultywacji oznacza, że składowisko zostało zamknięte i nie przyjmuje odpadów do unieszkodliwiania. W ocenie Starosty Zwoleńskiego, składowisko w Zwoleniu nadal funkcjonuje, ponieważ rekultywacja ma trwać do 30 listopada 2019 r. Jest to zatem instalacja w fazie eksploatacji w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś. Wynika z tego, że planowane szczególne korzystanie z wód przez wnioskodawcę dotyczy dalej instalacji związanej z przedsięwzięciem mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Starosty Zwoleńskiego jako organu właściwego w sprawie. Marszałek Województwa Mazowieckiego podkreślił, że składowisko nie może zostać zaliczone do instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których stanowi § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, rekultywacja składowisk odpadów zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 Prawa wodnego. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 Prawo wodnego). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2 Prawa wodnego) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wodnego).
Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś. Przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś. przewiduje natomiast, w jakich sprawach na podstawie tej ustawy właściwy jest marszałek województwa. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., do właściwości marszałka województwa przekazano sprawy przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe składowisko odpadów, będące niewątpliwie instalacją, jest obecnie poddawane rekultywacji.
Zgodnie z art. 60 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określa w drodze rozporządzenia Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Na podstawie tego przepisu wydane zostało cytowane wyżej rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Określa ono w formie katalogu zamkniętego oba rodzaje wskazanych wyżej przedsięwzięć i analiza jego przepisów ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, przedmiotowe składowisko było przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Natomiast zmiana możliwego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia, nastąpiła w momencie zmiany fazy eksploatacji składowiska. Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 pkt 80, rekultywacja składowiska odpadów jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Norma z § 3 ust. 1 pkt 80 jest lex specialis względem § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Ponadto w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia ustawodawca przewidział, że zawsze znacząco na środowisko oddziałują określone rodzaje składowisk (składowiska o określonych parametrach), natomiast w § 3 ust. 1 pkt 80 przewidział, że składowiska nie spełniające tych kryteriów oddziałują na środowisko potencjalnie znacząco oraz, że tego rodzaju oddziaływanie powodują również składowiska, które wprawdzie posiadają przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 47 parametry, ale są w fazie rekultywacji. Oznacza to, że przedmiotowe składowisko będące w fazie rekultywacji, jest przedsięwzięciem, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, a więc przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
To z kolei oznacza, że pozwolenie wodnoprawne nie będzie wydawane dla przedsięwzięcia, o którym stanowi art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, co wyklucza właściwość Marszałka Województwa Mazowieckiego w tej sprawie. Z tego powodu, zgodnie z ogólną regułą z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie starosta, a w tej sprawie właściwy miejscowo Starosta Zwoleński.
Odnosząc się do powołanych przez Starostę Zwoleńskiego postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygających spory o właściwość między starostą, a marszałkiem, należy zauważyć, że dotyczyły one odmiennych sytuacji faktycznych i prawnych. Przede wszystkim w postanowieniu z 14 września 2011 r. II OW 80/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do czasu zakończenia rekultywacji, składowisko odpadów jest składowiskiem funkcjonującym, czego skład orzekający w tej sprawie nie kwestionuje. Jednak zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma kwalifikacja przedsięwzięcia dokonywana na gruncie przepisów rozporządzenia, a nie ocena, czy składowisko jest instalacją funkcjonującą. Jak bowiem wynika z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, różne może być oddziaływanie instalacji na środowisko na różnych etapach jej eksploatacji.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Zwoleńskiego jako organ właściwy w sprawie.