Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 września 2012 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Zarządu Powiatu w Pile, w przedmiocie nałożenia na Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Filia w P. obowiązku podjęcia działań mających na celu utrzymanie zjazdów z drogi powiatowej nr [...] na działki nr [...] i [...] w m. P., gm. S. w należytym stanie technicznym, zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało Wojewodzie Wielkopolskiemu jako właściwemu organowi odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Filia w P. od decyzji nr [...] Zarządu Powiatu w Pile z dnia [...] lutego 2012 r. nakazującej Agencji podjęcie działań mających na celu utrzymanie zjazdów z drogi powiatowej nr [...] na działki nr [...] i [...] w m. P., gm. S. w należytym stanie technicznym, zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 61 Prawa budowlanego. Przekazanie sprawy Wojewodzie nastąpiło ponieważ zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego jest on organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia.
Następnie pismem z dnia 18 maja 2012 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał przedmiotowe odwołanie Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Poznaniu powołując się na art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 25 maja 2012 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał przedmiotowe odwołanie do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Pile podnosząc, że Zarząd Powiatu w Pile w zaskarżonej decyzji pouczył strony o możliwości wniesienia odwołania do SKO w Pile. Dodatkowo wskazał, że przekazał sprawę utrzymania zjazdów z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości P. na działki nr [...] i [...] Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pile.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile pismem z dnia 28 czerwca 2012 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. ponownie przekazało przedmiotowe odwołanie Wojewodzie Wielkopolskiemu do rozpatrzenia podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r.
Wnioskiem z dnia 28 września 2012 r. Wojewoda Wielkopolski, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda podniósł, że decyzja nr [...] będąca przedmiotem odwołania wydana została przez Zarząd Powiatu w Pile na podstawie art. 61 Prawa budowlanego z pouczeniem, iż od decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile. W art. 61 Prawa budowlanego określone zostały obowiązki podmiotów wskazanych w tym przepisie, które wynikają wprost z ustawy, a nie są nakładane decyzją administracyjną. Powyższy przepis nie może zatem stanowić samoistnej podstawy do nałożenia obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z zasadami art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.
Ustawa Prawo budowlane w art. 1 normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymienia jako organy wykonujące zadania administracji architektoniczno-budowlanej: starostę, wojewodę, Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, natomiast w ust. 2 ww. artykułu wskazane zostały organy nadzoru budowlanego: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ww. przepisy ściśle określają właściwe organy administracji architektoniczno - budowlanej i organy nadzoru budowlanego względem zadań kreślonych ustawą, nie dając tym samym możliwości stosowania tej ustawy przez inne organy.
Zdaniem Wojewody decyzja Zarządu Powiatu w Pile została wydana bez podstawy prawnej (art. 61 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania; została wydana na podstawie przepisów ogólnych – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w stosunku do starosty i rozpatruje odwołania od decyzji i zażaleń na postanowienia organów I instancji, wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień tego organu i niektóre wnioski o wznowienie postępowania oraz skargi na działania i zaniechania organu I instancji.
Biorąc pod uwagę brzmienie przepisów art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., jak również art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych uprawnionym jest pogląd o właściwości SKO jako organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Wojewoda podkreślił też, że zgodnie z art. 9 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, a zarząd powiatu, w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie, jest organem wykonawczym powiatu. Art. 38 ust. 1 ustawy stanowi, że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zgodnie z art. 38 ust, 3 od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Dodatkowo zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Nadto art. 20 k.p.a. stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, przy czym kwestie organów wyższego stopnia k.p.a. reguluje rozdział 3 działu I, a kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej rozdział 4 działu I. Treść art. 17 pkt 1 k.p.a. odpowiada art. 1 ust. 1 ustawy o sko. Samorządowe kolegia odwoławcze są więc organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy -Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu; według ust. 3 od decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Postanowienia te wskazują na indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, bez rozróżnienia zadań własnych czy zleconych. Zarówno k.p.a., jak i ustawa o sko zawierały niebudzące dotychczas wątpliwości w orzecznictwie sądowym domniemanie właściwości kolegiów w każdej sprawie z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego.
W ocenie Wojewody k.p.a. nie wskazuje wprost wojewody jako organu wyższego stopnia, stanowiąc generalną zasadę, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Gdyby nawet uznać za ustawy szczególne ustawę o sko i ustawę o wojewodzie i administracji rządowej w województwie to ustawa o sko powiela zapis k.p.a., a ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie zawiera ogólny zapis, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. (pełni więc rolę organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.). Przepis nie wskazuje jednak kiedy pełni taką rolę, w jakiego rodzaju sprawach. Jeśli bowiem przyjąć, że ustawy szczególne to ustawy normujące poszczególne materie prawa administracyjnego materialnego, a nie kwestie ustrojowe dotyczące poszczególnych organów administracji, to nadal zachowuje aktualność dotychczasowy pogląd o domniemaniu generalnej właściwości samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od charakteru wykonywanych zadań.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z 6 listopada 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile podtrzymało argumentację wyrażoną w piśmie z dnia 28 czerwca 2012 r. W ocenie Kolegium nietrafny jest pogląd wyrażony przez Wojewodę Wielkopolskiego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w myśl którego decyzja Zarządu Powiatu w Pile nr [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 61 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania, a zatem została wydana na podstawie przepisów ogólnych – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, i w konsekwencji odwołanie od niej powinno rozpatrzyć Kolegium jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło że decyzja Zarządu Powiatu w Pile z dnia [...] lutego 2012 r. wyraźnie wskazuje jako swoją podstawę prawną przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane, a jej przedmiotem jest zobowiązanie do podjęcia działań zmierzających do utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, zgodnie z wymogami art. 5 ust. 2 tej ustawy.
W ocenie Kolegium organem uprawnionym do kontroli tej decyzji jest organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia, którym zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, jest wojewoda. Zdaniem Kolegium, rozważanie czy przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej, stanowi element merytorycznej oceny i prawidłowości wydanej decyzji, która może być dokonana jedynie przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, natomiast nie jest to kwestia mająca wpływ na wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Dlatego też ewentualne uznanie, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy, winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia, którym jest Wojewoda Wielkopolski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w oparciu o ww. przepisy należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarząd powiatu zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest organem wykonawczym powiatu.
Zarząd powiatu wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, w przypadkach przewidzianych przez przepisy szczególne a odwołanie od decyzji należy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).
Zarząd powiatu jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6, w związku z tym organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji zarządu powiatu jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a.). Również z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie żadne przepisy szczególne nie stanowią inaczej, co by mogło stanowić podstawę do odstąpienia od powyższej zasady, która obowiązuje niezależnie od tego, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i przez właściwy organ, czy też nie. Bowiem w przypadku kiedy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał tę decyzję, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który powinien wydać tę decyzję zgodnie z prawem (postanowienie NSA z 20 listopada 2012 r., II OW 155/12). Podobna zasada obowiązuje w postępowaniu odwoławczym.
Jak wynika z powyższych rozważań w niniejszej sprawie, zgodnie z poglądem Wojewody Wielkopolskiego, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, wskazane w sentencji postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.