Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 lutego 2016 r. Burmistrz Ciechocinka wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Aleksandrowskiego jako organu właściwego do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie odtworzenia zniszczonego rowu melioracyjnego przebiegającego przez nieruchomości oznaczone numerami działek: [...] położone w [...] przy ul. [...]. Burmistrz Ciechocinka wniósł ponadto o zasądzenie od Starosty Aleksandrowskiego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W ocenie Burmistrza Ciechocinka, w sprawie powinna zostać wydana decyzja na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469), a właściwość starosty wynika z art. 140 ust.1 i art. 64b cytowanej ustawy Prawo wodne.
W uzasadnieniu Burmistrz Ciechocinka wyjaśnił, że T.D. (dalej jako "wnioskodawca") wystąpił do Burmistrza Ciechocinka z wnioskiem o uregulowanie stosunków wodnych na powyższych działkach, polegające na odtworzeniu rowu melioracyjnego przebiegającego przez te działki. Wnioskodawca przedłożył również kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z 2007 r. na dowód istnienia na nieruchomości rowu melioracyjnego. Obecnie jednak zarówno stan faktyczny jak i stan wynikający z ewidencji gruntów i budynków nie potwierdza stanu przedstawionego na mapie z 2007 r., ponieważ przez nieruchomości nie przebiega rów melioracyjny.
Burmistrz Ciechocinka przekazał wniosek Staroście Aleksandrowskiemu jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Burmistrz Ciechocinka powołał się na art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Starosta Aleksandrowski zwrócił wniosek powołując się na art. 29 ustawy Prawo wodne.
Burmistrz Ciechocinka wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Postanowieniem z 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OW 125/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, z jakiego rodzaju rowem mamy do czynienia.
Burmistrz Ciechocinka przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Wskazał, że nie posiada informacji dotyczących daty utworzenia i zasypania rowu. Z informacji uzyskanej z ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę wynika, że z chwilą zakładania ewidencji gruntów w 1966 r. działki nie posiadały rowu, był on jedynie ujawniony na mapach sytuacyjno-wysokościowych. Celem utworzenia tego rowu było odprowadzanie wody z gruntów rolnych znajdujących się na terenie gminy Raciążek i gminy miejskiej Ciechocinek. Rów obecnie nie jest naniesiony na mapach ewidencyjnych Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, natomiast widnieje na mapie ewidencyjnej z 2007 r. oraz mapie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXIX/487/02 Rady Miejskiej Ciechocinka z 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta Ciechocinka.
Burmistrz Ciechocinka wyjaśnił, że jak wynika z informacji uzyskanych od Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku rów ma charakter liniowy i zaliczany jest do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Dokumentacją potwierdzającą, że rów ten jest urządzeniem melioracji szczegółowej prawdopodobnie dysponowała nieistniejąca już spółka wodna.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Aleksandrowski wniósł o oddalenie wniosku oraz zasądzenie od Burmistrza Ciechocinka na rzecz Starosty Aleksandrowskiego kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
Starosta Aleksandrowski wskazał, że zalewana droga dojazdowa do nieruchomości jest drogą gminną, której właścicielem jest Gmina Ciechocinek. Obowiązkiem zarządcy drogi jest nie tylko utrzymanie nawierzchni drogi, ale także utrzymanie jakichkolwiek urządzeń związanych z drogą, znajdujących się w pasie drogowym, z czego wynika obowiązek wykonywania odpowiednich robót interwencyjnych, konserwacyjnych i zabezpieczających. Utrzymanie, bieżąca konserwacja rowu przydrożnego, podobnie jak utrzymanie przepustu (tzn. budowli o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczonej do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi), należy do obowiązków zarządcy.
Starosta Aleksandrowski wskazał, że na terenie miasta Ciechocinka zarejestrowana jest od 19 lipca 1983 r. spółka wodna w katastrze wodnym pn. Związek Wałowy Niziny Ciechocińskiej i na niej ciąży obowiązek utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Spółka ta nie została rozwiązana i wykreślona z Katastru Wodnego.
Starosta Aleksandrowski wskazał, że nie posiada dokumentacji dla obszaru miasta Ciechocinek z naniesionymi urządzeniami melioracji szczegółowej. Dokumentacja ta zapewne znajduje się w posiadaniu spółki wodnej Związek Wałowy Niziny Ciechocińskiej. Pismo Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji we Włocławku potwierdza że urządzenie nie należy do urządzeń melioracji podstawowej, a w związku z charakterem liniowym stanowi urządzenie melioracji szczegółowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są poprzez dalsze przepisy ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 ustawy Prawo wodne.
Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 ustawy Prawo wodne jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 ust. 1).
Ponadto z dyspozycji art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2).
W sprawie ustalono, że przedmiotowy rów stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek okoliczności tej nie kwestionuje też Starosta Aleksandrowski. Ma to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie. Przepis art. 77 ustawy Prawo wodne stanowi bowiem lex specialis wobec art. 29 tej ustawy i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie jest realizowany lub jest realizowany nieprawidłowo, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Aleksandrowski, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu jest natomiast, czy na tym obszarze funkcjonuje spółka wodna, ponieważ okoliczność ta ma znaczenie dopiero przy ustalania adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji takiego urządzenia wodnego. Niewątpliwie zasypanie rowu melioracyjnego należy oceniać jako jego nienależyte utrzymanie.
Urządzenia melioracji wodnej szczegółowych są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Wskazanie w tej sprawie burmistrza jako organu właściwego oznaczałoby, że nakładane przez niego, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób burmistrz nie mógłby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej drożności rowu, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Z tej przyczyny przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stanowi w niniejszej sprawie normy kompetencyjnej dla Burmistrza Ciechocinka.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Aleksandrowskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ żaden z przepisów ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości wydania tego rodzaju orzeczenia w przypadku rozstrzygnięcia sporu o właściwość i wskazania organu właściwego w sprawie.