Uzasadnienie
Uzasadnienie.
W dniu 24 września 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi, dalej także: "PINB", wpłynęło pismo T. Z., w którym sformułował prośbę o dokonanie kontroli nieruchomości znajdującej się w Łodzi przy ul. L. [...], pod kątem przestrzegania § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. T. Z. stwierdził, że w jego ocenie, wody opadowe z w/w nieruchomości są odprowadzane niezgodnie z w/w przepisami, a ponadto są kierowane na sąsiadujące nieruchomości, co uważane jest za zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Wywodził, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z blokiem przy ul. L. [...]. W trakcie nadmiernych opadów jego działka, jak i działki sąsiednie, są "podtapiane" przez wody opadowe z w/w nieruchomości. Dodał, że o powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był informowany na piśmie przez jednego z sąsiadów, tj. M. K. (pismo l.dz. [...]) lecz pismo zostało przekazane do UMŁ.
W jego ocenie, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Łodzi jest instytucją, która powinna wypowiedzieć się w tej kwestii. Wnioskuje więc o dokonanie sprawdzenia nieruchomości przy ul. L. [...], pod kątem przestrzegania przepisów wymienionych na wstępie. Pismo stanowiło załącznik do wysłanego w drodze elektronicznej pisma przewodniego sporządzonego przez T. Z., z tym, że jako nadawca wskazany został K. Z. [...][email protected].
Zawiadomieniem z dnia 6 października 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał pismo K. Z., w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w obrębie działki wnioskodawcy, zgodnie z właściwością do Urzędu Miasta Łodzi. PINB wskazał, że "nie jest organem kompetencyjnym w sprawach z zakresu stanu wody na gruncie gospodarki wodnej". Wskazał, że zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r., Prezydent Miasta Łodzi złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego między nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Zdaniem Prezydenta, wniosek T. Z. w sposób oczywisty dotyczy przeprowadzenia kontroli w zakresie § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Kwestie przedstawione w ww. przepisach dotyczą:
- - wyposażenia działki budowlanej, na której usytuowane są budynki, w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej,
- - warunkowego obowiązku odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych, lub do zbiorników retencyjnych,
- - dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.
Według Prezydenta, organami uprawnionymi do kontroli nieruchomości w ww. zakresie są wyłącznie właściwe organy nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego do załatwienia sprawy z ww. wniosku.
Jak stwierdzono w odpowiedzi, przekazując podanie, PINB kierował się rzeczywistym żądaniem wnioskodawcy, to jest zakłóceniem stosunków wodnych w obrębie działki wnioskodawcy. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. L. [...] został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, tj. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] (z akt sprawy wynika, że chodzi o decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...]) oraz decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. L. [...],[...] i [...] w Łodzi. PINB wyjaśnił również, że nie toczy się postępowanie w trybie uregulowanym w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, tj. postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych z naruszeniem ustawy, a z treści wniosku nie wynika aby były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane podlegające tym regulacjom.
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że w spornym wniosku chodzi o "zmianę naturalnego spływu wód opadowych", organ nadzoru budowlanego uznał, że właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent Miasta Łodzi, gdyż to on w ramach posiadanych kompetencji może nakazać właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bądź przywrócenie stanu poprzedniego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). W myśl tego ostatniego przepisu, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej, rozstrzyga sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należące do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest uwarunkowane wcześniejszym określeniem sprawy, w odniesieniu do której złożono wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 470/81, ONSA 1981/2/90; Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334).
Do sporu doszło w sprawie odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Sprawa ta regulowana jest zarówno przepisami art. 234 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), jak i przepisami §§ 28-29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
W sytuacji, w której stan faktyczny polegający na odprowadzaniu wód opadowych na grunty sąsiednie może być przedmiotem postępowań opartych o normy różnych gałęzi materialnego prawa administracyjnego, to, jaki organ ma prowadzić postępowanie administracyjne, jest uzależnione od treści wniesionego podania (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 122/17; postanowienie NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OW 99/20). W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11).
Wskazywane przez PINB wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza kompetencji organu nadzoru budowlanego w zakresie zbadania sprawy odprowadzania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie oraz okoliczności objętych hipotezą § 28 i 29 rozporządzenia. Ewentualny zaś brak stwierdzonych nieprawidłowości z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do merytorycznego umorzenia postępowania w sprawie, a nie przekazania sprawy innemu organowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OW 92/20).
T. Z., występując do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonanie kontroli nieruchomości znajdującej się w Łodzi przy ul. L. [...], jako materialną podstawę wskazał przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyraził swoje stanowisko uzasadniające złożenie podania oceną, według której, wody opadowe z ww. nieruchomości odprowadzane są niezgodnie z ww. przepisami (a więc przepisami § 28 i 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Stwierdził, że znany jest mu fakt powiadomienia PINB przez jednego z sąsiadów oraz przekazania pisma do Urzędu Miasta Łodzi.
Następnie oświadczył, że PINB jest instytucją, która powinna wypowiedzieć się w tej kwestii i raz jeszcze oświadczył, że wnioskuje o dokonanie sprawdzenia nieruchomości przy ul. L. [...] pod kątem przepisów wymienionych na wstępie.
Treść wniosku jest oczywista. Nie można jej odczytywać tak, jak to uczynił PINB, że rzeczywistym żądaniem wnioskodawcy objęte jest zakłócenie stosunków wodnych na gruncie, które powinno być zbadane na podstawie art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (w zawiadomieniu z dnia 6 października 2020 r. PINB wadliwie przywołał przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., ale w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podał już prawidłowo sugerowaną przez siebie podstawę materialną, tj. ustawę – Prawo wodne z 2017 r.).
Uwzględniając treść wniosku należało zatem uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w jego następstwie podjąć czynności kontrolne w ramach obowiązków związanych z przewidzianym w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Rzeczą więc organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie czynności, które pozwolą na stwierdzenie, czy zaistniała sprawa regulowana przepisami prawa budowlanego, wymagająca załatwienia w drodze wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, czy też decyzji kończącej sprawę w inny sposób. W sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej, który wszczął postępowanie administracyjne, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 104 i 105 § 1 K.p.a.) – por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11.
Odnotować trzeba dodanie do Prawa budowlanego, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przepisów art. 53a ust. 1 i 2. Zgodnie z art. 53a ust. 1, postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Nie jest zatem wykluczona sytuacja procesowa, w której organ nadzoru budowlanego do którego wpłynęło podanie o wszczęcie postępowania w celu sprawdzenia legalności odprowadzania wód opadowych, w odniesieniu do przepisów § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odmówi wszczęcia postępowania w formie postanowienia lub nie wszcznie postępowania administracyjnego bez wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W obu przypadkach wnoszącemu podanie służą procesowe środki obrony – odpowiednio zażalenie i skarga na bezczynność.
W obu tych trybach możliwa jest weryfikacja merytorycznego stanowiska organu nadzoru budowlanego o braku podstaw do prowadzenia przezeń postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 385).
Stanowisko o braku podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie może być jednak wyrażone poprzez czynność uznania się za organ niewłaściwy. Stanowiska merytorycznego nie można mylić z brakiem właściwości rzeczowej.
W niniejszej sprawie zaś PINB, po przeprowadzeniu czynności wstępnych, tj. ustaleniu wydania w odniesieniu do spornej nieruchomości decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także braku jakichkolwiek postępowań prowadzonych w trybie rozdziału 5a Prawa budowlanego i braku w treści wniosku informacji o prowadzeniu jakichkolwiek robot budowlanych na nieruchomości przy ul. L. [...], uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie. W świetle poprzedzających uwag, było to działanie wadliwe.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał PINB w Łodzi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
- - ---------------------- 6