Uzasadnienie
W piśmie z [...] stycznia 2019 r., znak [...] stanowiącym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Marszałkiem Województwa [...] w W. a Starostą P. w sprawie rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. z siedzibą w W., działającej przez pełnomocnika P. T., w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie realizacji drogi ekspresowej [...]na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. - Odcinek A od węzła Lotnisko (bez węzła) do węzła L. (z węzłem).
W uzasadnieniu wniosku Starosta P. wyjaśnił, że w piśmie z [...] grudnia 2018 r. znak [...]Prezydent Miasta [...]przekazał Staroście P. wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. z siedzibą w W., działającej przez pełnomocnika P. T., w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie realizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. - Odcinek A od węzła Lotnisko (bez węzła) do węzła L. (z węzłem).
Według Starosty P., Spółka we wniosku wskazuje na przetwarzanie odpadów o kodach: 10 01 01, 10 01 02, 10 01 80, 10 02 01, 10 05 80, 10 06 80, 10 09 03, 17 01 01, 17 01 02, 17 01 81 i 17 05 04 w procesie R5 i R13.
Zdaniem Starosty P., we wniosku Spółka wskazała również, że proces przetwarzania odpadów będzie odbywał się na terenie objętym realizacją inwestycji drogowej, zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako droga ekspresowa.
W niniejszej sprawie przedsięwzięciem jest budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. - Odcinek A od węzła Lotnisko (bez węzła) do węzła L., (z węzłem). Zamierzenie w postaci przetwarzania odpadów, poprzez wykorzystanie ich do budowy drogi, jest z nią powiązane technologicznie. Odpady zostaną wykorzystane podczas procesu budowy drogi.
Według Starosty P., fakt, że przetwarzanie odpadów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów będzie związane z budową elementów składowych drogi wskazuje, że przetwarzanie to dotyczy powiązanych technologicznie przedsięwzięć, a zatem przetwarzanie odpadów w tym przypadku należy rozpatrywać jako jedno przedsięwzięcie z budową drogi ekspresowej [...]. W ocenie Starosty P., w niniejszej sprawie wniosek dotyczy przedsięwzięcia z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Powyższe stanowisko potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r. sygn. akt II OW 84/17.
Jednocześnie Starosta P. nie neguje, że przedmiotowy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien być doprecyzowany i uzupełniony, jednakże nie uważa się za organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, a tym samym do wzywania do uzupełnienia wniosku. Tym bardziej, że wniosek dotyczy przedsięwzięcia realizowanego na terenie 3 powiatów.
Zdaniem Starosty P., właściwym organem do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. z siedzibą w W., działającej przez pełnomocnika P. T., w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie realizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. - Odcinek A od węzła Lotnisko (bez węzła) do węzła L. (z węzłem), jest Marszałek Województwa [...].
Mając powyższe na względzie, Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Marszałka Województwa [...], jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Marszałek Województwa [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o uznanie Starosty P. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie realizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G.- Odcinek A od węzła Lotnisko (bez węzła) do węzła L. (z węzłem).
Według Marszałka Województwa [...], przedsięwzięcie polegające na budowie drogi nie wymaga uzyskania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ponieważ przedsięwzięcie to nie należy do inwestycji z zakresu gospodarki odpadami, którą reguluje ustawa o odpadach. Droga nie stanowi instalacji do przetwarzania odpadów.
Kwalifikacja przedsięwzięcia, zgodnie z ww. rozporządzeniem powinna dotyczyć wyłącznie samego procesu przetwarzania odpadów, a nie rodzaju drogi w miejscu której prowadzone będzie przetwarzanie. Przyjęcie interpretacji prawa, że to rodzaj drogi, wyznacza podstawę do kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest przetwarzanie odpadów prowadziłoby do sytuacji, że ten sam proces technologiczny przetwarzania odpadów w jednym przypadku byłby przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko (w przypadku, gdy mamy do czynienia z drogą kwalifikowaną jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko), z kolei w innym, przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko (w przypadku, gdy mamy do czynienia z drogą kwalifikowaną jako przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko). To rodzaj drogi i związane z nią parametry, m. in.: ilość pasów ruchu, rodzaj nawierzchni, kategoria ruchu, natężenie ruchu drogowego, dopuszczalna prędkość itp. wskazują z jakim oddziaływaniem wiązać się będzie eksploatacja tej drogi i czy zakwalifikowana zostanie ona do przedsięwzięć zawsze, czy potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a nie proces przetwarzania odpadów.
Według Marszałka Województwa [...], z uwagi na fakt, że przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko w dziedzinie gospodarki odpadami wymieniono w § 2 ust.1 pkt 41-50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.
71) należy uznać, że działalność będąca przedmiotem wniosku nie kwalifikuje się do wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. W przedmiotowej sprawie brak jest również podstawy do uznania, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi jest powiązane technologicznie z przedsięwzięciem polegającym na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.).
W ocenie Marszałka Województwa [...], w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy ani o tożsamości przedsięwzięć pod względem rodzaju, ani też o zorganizowanej w całość działalności w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Przetwarzanie odpadów poza instalacją, o które wnioskuje wnioskodawca, nie ma tego samego celu gospodarczego. W przypadku przetwarzania odpadów chodzi o zagospodarowanie odpadów, w przypadku drogi - o budowę drogi przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. To dopiero dalszą konsekwencją istnienia obok siebie tych przedsięwzięć będzie to, że zagospodarowanie odpadów będzie polegało na wbudowywanie ich w nasyp służący do budowy drogi.
Według Marszałka Województwa [...], skoro ustawodawca w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach wskazał prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (stanowiącym proces odzysku poza instalacjami i urządzeniami) o określonych progach (umieszczanie w wyrobisku lub zapadlisku odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg), jako przedsięwzięcie, dla którego marszałek województwa jest właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, to wszystkie pozostałe procesy przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami są w kompetencji starosty. W innym przypadku - ustawodawca wskazałby również inne rodzaje prowadzenia procesu poza instalacjami i urządzeniami, dla których właściwy jest marszałek.
Zakwalifikowanie w niniejszej sprawie drogi i przetwarzania odpadów jako jednego przedsięwzięcia w pierwszej kolejności czyni niemożliwym rozpoznanie wniosku strony o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją, skoro uznanie, że obie dzielności są jednym przedsięwzięciem oznacza, że mamy do czynienia z przetwarzaniem w instalacji/obiekcie budowlanym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine p.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Starosta P. jak i Marszałek Województwa [...] uważają, że nie są właściwi do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. z siedzibą w W. w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W niniejszej sprawie spór o właściwość nie mógł zostać rozstrzygnięty.
Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreśla, że treść norm prawnych determinowana jest nie tylko brzmieniem przepisów je zawierających, lecz także orzecznictwem sądów i poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu. Jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten - w praktyce swojego stosowania - nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2000 r. sygn. akt K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Powyższe oznacza, że utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić wskazówkę interpretacyjną w zakresie wykładni określonych norm prawnych, z której to wskazówki mogą i powinny skorzystać inne sądy i organy rozstrzygając konkretną sprawę administracyjnę, jednak przy założeniu, że stan prawny i faktyczny tej sprawy na to pozwala.
Z powyższego stanowiska nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny może na tle konkretnej sprawy administracyjnej lub rozstrzygając spór o właściwość (kompetencyjny), jaki powstał przed rozpoznaniem tej sprawy przez organy, dokonać w sposób abstrakcyjny (ogólny) wiążącej wykładni przepisów prawa.
Starosta P. nie neguje, że wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. z [...] listopada 2018 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien być doprecyzowany i uzupełniony. Jednocześnie niezależnie od tego nie uważa się za organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, a tym samym do wzywania do uzupełnienia wniosku. Tym bardziej, że wniosek dotyczy przedsięwzięcia realizowanego na terenie 3 powiatów.
Starosta P. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość analizuje wybrane przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U z 2018 r. poz. 992 ze zm.), które jego zdaniem przemawiają za wskazaniem w niniejszej sprawie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy z pominięciem treści innych istotnych przepisów, które pozwalają na ustalenie stanu faktycznego w nieniejszej sprawie.
Starosta P. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pominął art. 46 ust. 1f u.o. Zgodnie z art. 46 ust. 1f ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: u.o.), właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy na terenie, którego wniosek dotyczy, nie ma instalacji, obiektu budowlanego lub jego części, wskazanych we wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2. Ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592) wprowadziła z dniem 5 września 2018 r. nową przesłankę odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Nową przesłanką, o której mowa w art. 46 ust. 1f u.o. jest brak instalacji, obiektu budowlanego lub jego części, wskazanych we wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2.
W sytuacji, w której niwelacja terenu oraz wykonywanie nasypu pod drogę stanowi jeden początkowych etapów realizacji inwestycji drogowej, to przed wydaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie będzie instalacji, obiektu budowlanego lub jego części, tj. nie będzie przedmiotowej drogi.
W nieniejszej sprawie posiadaczem odpadów będzie podmiot, który będzie wykorzystywał odpady do budowy drogi. Przyjęcie stanowiska Starosty P., według którego przetwarzanie odpadów i budowa drogi, objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, stanowią jedno przedsięwzięcie, w związku z tym objęte są jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, powoduje, że powstanie obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów dla podmiotu, dla którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W nieniejszej sprawie tym podmiotem jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która nie jest posiadaczem odpadów.
Z akt nieniejszej sprawy wynika również, że wnioskodawcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. Faktycznie w sprawie będzie działała jednak Spółka o czym wspomina Starosta P. w treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Starosta P. wskazując w wystąpieniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, że wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien być doprecyzowany i uzupełniony pomija także treść art. 42 ust. 3a, u.o. Art. 42 ust. 3a został dodany przez art. 1 pkt 6 lit. c ustawy z 20 lipca 2018 r. (Dz.U.2018.1592) zmieniającej nin. ustawę z dniem 5 września 2018 r. W art. 42 ust. 3a, u.o. określono jakie zaświadczenia i oświadczenia należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Powyższe wskazuje, że wniosek Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie zawiera szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie.
Wyjaśnić należy, że tego rodzaju rozważania, w tym szczegółowe ustalenia faktyczne i prawne, pozwalające określić przedmiot sprawy winien zawierać wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Na obecnym etapie spór o właściwość ma więc charakter abstrakcyjny, co nie pozwala na jego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiot sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, żeby można było ustalić zakres przedmiotowy sprawy, która ma być rozpoznana. Tylko w takim przypadku możliwe jest wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny właściwego organu na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy w tym przypadku zabrakło. W przeciwnym wypadku nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zbadania i rozstrzygnięcia wniosku. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy ustalanie stanu faktycznego sprawy ani wyszukiwanie właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego. W zaistniałej sytuacji brak podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku.
Z tych względów na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.