Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 października 2014 r. nr: WSI.510.12.2014.MG1.6, działając na podstawie art. 22 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy a Starostą Grudziądzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia 24 lipca 2014 r. [...] "o wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenów zdegradowanych przez działalność przemysłową – wyrobiska pocegielnianego w S, g. [...], na okres do 2029 roku". W uzasadnieniu wniosku z dnia 24 lipca 2014 r. S. K. napisał, że planowane prace rekultywacyjne będą przedłużeniem dotychczasowych prac, opartych na decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], będą polegać na wypełnianiu wyrobiska i utworzeniu okrywy rekultywacyjnej wg kategorii R-10 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. (Dz.U. nr 49, poz. 356), planowany termin zakończenia prowadzonej rekultywacji to rok 2029, który jest jednak uwarunkowany ilością dostaw odpadów inertnych jako wypełniacza. Zaznaczono też, że rekultywacja terenów zdegradowanych wyrobiska po byłej cegielni w Świerkocinie będzie odbywać się zgodnie z przesłankami zawartymi w złożonej dokumentacji w 2006 r.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wniósł o wskazanie Starosty Grudziądzkiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...].
W uzasadnieniu wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wskazał, że otrzymał w dniu 4 sierpnia 2014 r. zawiadomienie od Starosty Powiatu Grudziądzkiego o przekazaniu wg właściwości wniosku ZPHU [...] z dnia 24 lipca 2014 r. "o wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenów zdegradowanych przez działalność przemysłową – wyrobiska pocegielnianego w S., gm. G., na okres do 2029 roku". Z uzasadnienia zawiadomienia Starosty Powiatu Grudziądzkiego wynikało, że starosta uznał się za organ niewłaściwy do rozstrzygnięcia wniosku z dnia 24 lipca 2014 r. z tego powodu, że nieruchomości nr [...] w S., na których zlokalizowane jest wyrobisko pocegielniane stanowią nieużytki, a starosta jest – zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – organem właściwym do wydania decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania terenów wyłącznie na gruntach będących gruntami rolnymi oraz leśnymi.
Natomiast według art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 powyższej ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W związku z tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wystąpił w dniu 8 sierpnia 2014 r. do S. K. o przesłanie kopii decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji wydanej przez Starostę Powiatu Grudziądzkiego, nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r. Po uzyskaniu tej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy stwierdził, że jest ona ważna do 31 grudnia 2017 r.
W dniu 22 sierpnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy odesłał Staroście Grudziądzkiemu wniosek z dnia 24 lipca 2014 r. podnosząc, że nie ma kompetencji do wydania nowej decyzji w sprawie do czasu gdy pozostaje w obiegu prawnym Starosty Powiatu Grudziądzkiego, nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Wskazał także, że rekultywacja wyrobiska pocegielnianego nie jest zaliczana do działań objętych art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Działania polegające na wypełnianiu wyrobiska odpadami są regulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Pismem z dnia 4 września 2014 r. Starosta Grudziądzki zwrócił odesłany wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, jako organowi, zdaniem Starosty, kompetentnemu w przedmiotowej sprawie. W piśmie tym wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć przedmiot żądania strony, a jeśli uzna się za niewłaściwy w sprawie, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Starosta Grudziądzki wskazał, że art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy Prawo ochrony środowiska, na podstawie którego została wydana decyzja Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], został uchylony na mocy art. 32 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa ze względu na zmianę stanu prawnego.
Po ponownej analizie dokumentacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy uznał, że nie może wydać nowej decyzji, o którą wnioskuje S. K., gdyż byłoby to niezgodne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, wynikającą z art. 16 k.p.a., a wydana decyzja byłaby obarczona wadą, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego podlega stwierdzeniu nieważności decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie organu w zaistniałej sytuacji strona może wystąpić jedynie z wnioskiem o wydanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy podniósł ponadto, że art. 9 pkt 26 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101) uchyla art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210 ze zm.). Podkreślił także, że rekultywacja wyrobiska pocegielnianego nie jest zaliczana do działań objętych przepisami, o których mowa w art. 101 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), które dotyczą historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Definicja historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi jest określona w art. 3 pkt 5a ww. aktu prawnego. Stanowi on, że przez "historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - rozumie się przez to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210 i 1101), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat."
W odpowiedzi na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Grudziądzki wyjaśnił, że S. K., który w dniu 24 lipca 2014 r. wystąpił do Starosty Grudziądzkiego z wnioskiem o wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenów zdegradowanych przez działalność przemysłową - wyrobiska pocegielnianego w Świerkocinie gm. Grudziądz, posiada decyzję Starosty Grudziądzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] uzgadniającą warunki rekultywacji wyrobiska pocegielnianego w Świerkocinie, wydaną na podstawie art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902).
Z dniem 30 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 32 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 210) uchylony został art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawa ochrony środowiska. Uchylony art. 106 określał cyt. "... Obowiązany do rekultywacji powinien, uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. Uzgodnienie następuje w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji...".
Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2014 r. Starosta Grudziądzki przekazał wg właściwości powyższy wniosek wskazując podstawę prawną przekazania - art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Organ podkreślił, że na dzień sporządzenia powyższego zawiadomienia przepisy art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210) obowiązywały. Przepis art. 9 pkt 26 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101), na który powołuje się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy uchylający art. 35 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wszedł w życie z dniem 5 września 2014 r.
Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 210) do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 powyższej ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Organ podkreślił, że podanie złożone przez [...]" dotyczy rekultywacji wyrobiska pocegielnianego powstałego przed dniem 30 kwietnia 2007 r.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr SI.510.12.2014.MG1.4 odesłał Staroście Grudziądzkiemu wniosek [...] z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie wydania decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenów zdegradowanych przez działalność przemysłową - wyrobiska pocegielnianego w S., gm. G. Mając na uwadze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2012 r. II GW 15/11 - cyt. "...Jeżeli organ, do którego zwróciła się strona z wnioskiem o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę - powołując art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - innemu organowi, to właśnie ten organ, któremu sprawa została przekazana jeżeli uważa, że jest niewłaściwy powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu przez sąd administracyjny...". Starosta Grudziądzki zwrócił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy powyższe akta, wskazując, iż jest on organem, który winien rozpatrzyć przedmiot żądania strony, a jeśli uzna się za niewłaściwy w sprawie, obowiązany jest wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednocześnie Starosta Grudziądzki w powyższym piśmie poinformował Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, że ewentualna zmiana decyzji, na którą wskazywał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, nie jest również możliwa, ponieważ zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie których wydana została decyzja, która ma być poddana weryfikacji (art. 106 Prawa o ochrony środowiska, na podstawie którego została wydana decyzja Starosty Grudziądzkiego wygasł z dniem 30 kwietnia 2007 r.). W opinii organu w chwili obecnej przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101) są podstawą do rozpatrzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powyższego wniosku.
Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy stanowi, cyt. "...Na wniosek obowiązanego do przeprowadzenia rekultywacji lub na wniosek obowiązanego do przeprowadzenia działań naprawczych dotyczących szkody w środowisku w powierzchni ziemi, złożony do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uchyla się decyzje wydane na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), w brzmieniu ustalonym na dzień 29 kwietnia 2007 r., w związku z art. 35 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie) w brzmieniu dotychczasowym i wydaje odpowiednio, dla historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi - decyzję ustalającą plan remediacji na podstawie art. 101 l ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), a dla szkody w środowisku w powierzchni ziemi - decyzję o uzgodnieniu warunków przeprowadzenia działań naprawczych, która ustala plan remediacji na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t,.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy a Starostą Grudziądzkim i jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia 24 lipca 2014 r. Wskazać jednak należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675).
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., II OW 15/13, LEX nr 1319036).
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy i Starosta Grudziądzki w swoich ustaleniach odwołują się do różnych stanów faktycznych.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] rozstrzygająca sprawę uzgodnienia warunków rekultywacji wyrobiska pocegielnianego w S. określająca termin zakończenia rekultywacji na dzień 31 grudnia 2017 r., to organem właściwym w kwestii dokonania zmiany tej decyzji jest Starosta Grudziądzki. Oznacza to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy kwalifikuje podanie z dnia 24 lipca 2014 r. jako wniosek o zmianę decyzji Starosty Grudziądzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...].
Jednocześnie podnosi, że do stanu faktycznego objętego wnioskiem, tj. rekultywacji wyrobiska pocegielnianego nie mają zastosowania regulacje ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a po uchyleniu art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie z dniem 5 września 2014 r. na mocy art. 9 pkt 26 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101) - również przepisy ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), lecz przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Z kolei Starosta Grudziądzki stoi na stanowisku, że do stanu faktycznego objętego wnioskiem, tj. rekultywacji wyrobiska pocegielnianego miał zastosowanie do dnia 5 września 2014 r. przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku, a od dnia 5 września 2014 r. – przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101), wskazując jednak, że konieczne jest ustalenie "przedmiotu żądania strony" i podkreślając, że w stanie faktycznym, którego dotyczy wniosek nie jest możliwa zmiana decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na zmianę stanu prawnego. Oznacza to, że Starosta Grudziądzki w istocie nie zajmuje jednoznacznego stanowiska co przedmiotu wniosku z dnia 24 lipca 2014 r.
Wobec powyższego uznać należało, że organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego czego dotyczy wniosek z dnia 24 lipca 2014 r., tj. czy jest to wniosek o zmianę dotychczasowej decyzji Starosty Powiatu Grudziądzkiego w sprawie uzgodnienia warunków rekultywacji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], czy wniosek ten dotyczy wydania kolejnej decyzji w przedmiocie uzgodnienia warunków rekultywacji wyrobiska pocegielnianego w S. Nie można zatem dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie można mówić o tożsamości sprawy, a w konsekwencji zaistniały spór ma charakter sporu pozornego. Warunkiem wstępnym rozpatrzenia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
Spór kompetencyjny o właściwość z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GW 9/13, LEX nr 1320673).
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie". Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu konieczne jest dokonanie przez organ, do którego złożone zostało podanie, kwalifikacji tego pisma i ustalenie, w jakiej sprawie administracyjnej podanie to zostało złożone, zwłaszcza gdy ma ono charakter wniosku o wszczęcie postępowania. Tylko bowiem w takiej sytuacji, gdy charakter podania i jego przedmiot nie budzą wątpliwości, organ administracji publicznej jest w stanie ocenić, czy jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem, a w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy nie pozostaje w zakresie jego kompetencji, ustalić, który organ jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji przekazać podanie temu organowi.
Starosta Grudziądzki, do którego S. K. wystąpił z wnioskiem z dnia 24 lipca 2014 r. "o wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenów zdegradowanych przez działalność przemysłową – wyrobiska pocegielnianego w S, g. G., na okres do 2029 roku", nie dokonał takiej kwalifikacji. Konieczne było – w razie wątpliwości organu – zwrócenie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, czy wniosek ten dotyczy zmiany decyzji Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] i ewentualnie w jakim zakresie i trybie, czy też wnioskodawca domaga się wydania kolejnej decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenów zdegradowanych, niezależnie od pozostawania w obrocie decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Starosta Grudziądzki dostrzegał wprawdzie taką potrzebę wskazując w piśmie z dnia 4 września 2014 r. skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na powinność rozpatrzenia "przedmiotu żądania strony", nietrafnie jednak przyjął, że ustaleń tych powinien dokonać Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy.
Skierowanie podania do Starosty Grudziądzkiego obligowało ten właśnie organ do dokonania tego rodzaju ustaleń, co oznacza, że w toku dalszych czynności wyjaśniających Starosta Grudziądzki w pierwszej kolejności dokona kwalifikacji podania z dnia 24 lipca 2014 r. i ustali, w jakiej sprawie administracyjnej podanie to zostało złożone, a dopiero w konsekwencji tych ustaleń oceni, czy jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej tym podaniem.
Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.