Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r. Wójt Gminy Grudziądz wniósł na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy G. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu G. poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. jako organu właściwego w przedmiocie rozpatrzenia sprawy dotyczącej systematycznego zalewania nieruchomości P. J. ściekami wypływającymi z użytkowanej przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na działce nr [...] w miejscowości N., Gmina G. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że na wniosek P. J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. podjął czynności kontrolne w sprawie systematycznego zalewania jego nieruchomości wypływającymi ściekami z użytkowanej przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na działce nr [...] w miejscowości N..
PINB skierował do wnioskodawcy pisma z dnia 6 października 2016 r. i z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt: PINB.46.18.2016 i PINB.46.17.2016). P. J. w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r., stanowiącym na ww. pisma, nie zgodził się z ich treścią.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przesłał pismo z dnia 15 grudnia 2016 r. do Wójta Gminy G., jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Organ ten wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), sprawy ochrony środowiska i przyrody, jak również sprawy usuwania i oczyszczania ścieków sanitarnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych należą do zadań własnych gminy. Wójt Gminy G. podniósł, że stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.), prowadzi ewidencję przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej.
W myśl zaś art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.) obowiązkiem właściciela nieruchomości jest zgłoszenie do organu ochrony środowiska eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5 m3 na 30 dni przed planowanym rozpoczęciem eksploatacji i odprowadzania ścieków. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie nie zostało wykonane. P. J. w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. wskazał, że "podejście do samego płotu granicznego i przejście się wzdłuż/towarzyszy temu charakterystyczny zapach/ który niewątpliwie wniosą Państwo na butach i spodniach do samochodu jest to dowód na to, że pod trawą płynie ciecz z rozpływowego szamba sąsiada". Powyższe zjawisko jest niewątpliwie efektem wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków na zboczu ilastej i gliniastej góry, gdyż nieczystości ciekłe spływają zgodnie z nachyleniem terenu a nie pozostają na płaszczyźnie oczyszczalni.
W aktach sprawy prowadzonej przez PINB Powiatu G. znajduje się dokument przyjęcia zgłoszenia robót przez Starostę G. z dnia 9 września 2006 r. na mocy którego przyjęto zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przez inwestorów: R. L. i E. G. pod warunkiem zapewnienia przez ww. osoby ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z pism kierowanych przez P. J. do PINB Powiatu G., jak również ze zgromadzonego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego materiału dowodowego wynika, że interes osób trzecich (P. J.) został przez inwestorów naruszony poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na zboczu działki nr [...] o podłożu gliniastym i ilastym. Wójt Gminy G. podkreślił, że pismo P. J. przekazane Wójtowi Gminy G. jest kolejnym pismem strony w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego i organ nadzoru budowlanego powinien wnikliwie wyjaśnić przyczyny rozpływu cieczy z przydomowej oczyszczalni ścieków "pod kątem przestrzegania przepisów budowalnych dotyczących sposobu i miejsca posadowienia przydomowej oczyszczalni ścieków".
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wniósł o: 1) odrzucenie wniosku Wójta Gminy G. w całości, 2) wskazanie Wójta Gminy G. jako organu właściwego do rozpoznania żądań P. J. zawartych w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. skierowanym niewłaściwe do organu jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. Podniesiono, że w dniu 10 maja 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. wpłynęło pismo P. J. z tej samej daty, stanowiące odpowiedź na pismo Wójta Gminy G. z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...], w którym poinformowano wnioskodawcę o konieczności wniesienia odrębnego podania w sprawie zgłoszonego "(...) problemu z zalewaniem fekaliami z rozpływowych przydomowych oczyszczalni ścieków z sąsiednich działek jego działki". PINB uczynił przedmiotem swojej kompetencji każdą sprawę opisaną przez skarżącego w pkt 1, 2 i 3 przedmiotowego pisma z dnia 12 kwietnia 2016 r. Sprawa dotycząca przedmiotu sporu kompetencyjnego (opisana w pkt 3 ww. pisma) była przedmiotem postępowania skargowego prowadzonego pod nr PINB.46.17.2016.
PINB wskazał, że pismem z dnia 19 maja 2016 r. nr PINB.46.17.2016 poinformował P. J., że chociaż sprawa z pkt 3 pisma dotyczy gospodarki ściekami (...) i jest to zadanie własne Gminy wynikające z ustawy (...)" to biorąc pod uwagę przepisy ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 290. ze zm.) zawarte w rozdziale VI ustawy, dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych wyznaczył kontrolę w użytkowaniu budynku mieszkalnego z przydomową i oczyszczalnią ścieków na działce nr [...] W dniu 1 czerwca 2016 r. przeprowadzono na terenie działki o nr [...] w miejscowości N., w trakcie której ustalono m.in., że właściciele posiadają książkę użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków oraz że nie przeprowadzano okresowej kontroli stanu technicznego instalacji urządzeń służących ochronie środowiska zgodnie z art. 62 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Właścicieli ukarano grzywną w postaci mandatu kredytowanego oraz następnie zobowiązano do wykonania obowiązkowych kontroli w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. Z kontroli spisano protokół nr 64/2016.
Następnie inwestor przedłożył protokół kontroli okresowej nr 1/2016 z dnia 29 czerwca 2016 r. przeprowadzonej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazano, że "Instalacje wewnętrzne jak i zewnętrzne wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków w dobrym stanie. Nie stwierdzono wycieków ani sączeń z przydomowej oczyszczalni, eksploatacja prawidłowa". Protokół został podpisany przez M. D., który zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane posiada wymagane uprawnienia do przeprowadzania kontroli w tym zakresie oraz przynależy do właściwej izby zawodowej inżynierów. W związku z podjętym czynnościami i po dostarczeniu przez właścicielu żądanych przez organ nadzoru dokumentów w postaci protokołów okresowych kontroli w użytkowaniu, w piśmie z dnia 6 października 2016 r. PINB poinformował P. J. o braku podstaw do podejmowania przez powiatowy organ nadzoru budowanego dalszych czynności w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.
Następnie w dniu 21 grudnia 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. wpłynęło pismo skarżącego, w którym zawarto stwierdzenie, że "(...) kontrole mają być przeprowadzane przez niezależne organy do tego powołane". Stąd też PINB Powiatu G. uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia tak określonego żądania i przekazał powyższe pismo do Wójta Gminy G. przy piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że Wójt posiada kompetencje w tym zakresie, albowiem sprawy dotyczące ochrony środowiska i przyrody, sprawa usuwania i oczyszczania ścieków sanitarnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych należą do zadań własnych Gminy.
Odnosząc się do argumentacji wniosku podniesiono, że Wójt Gminy Grudziądz nie wykonuje swoich obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczących przeprowadzania kontroli przydomowych oczyszczalni ścieków. Do wniosku nie załączono bowiem żadnych dowodów o przeprowadzonych przez ten organ kontrolach i o wnioskach z kontroli wynikających. Zarzut dotyczący posadowienia na gruntach ilastych i gliniastych przedmiotowej oczyszczalni ścieków uznano za gołosłowny; nie poparty żadnym dowodem polegającym na badaniu struktury gruntu, bądź kontrolą (wizją) w terenie przedstawiciela Gminy w miejscu usytuowania drenażu rozsączającego oczyszczone ścieki z przydomowych oczyszczalni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 22), dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.).
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z mocy nowelizacji art. 15 p.p.s.a., dokonanej przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z dniem 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spory, o których mowa w art. 4, wydaje postanowienie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine p.p.s.a.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowanej wnioskiem P. J., który zgłosił zalewanie jego nieruchomości ściekami wypływającymi z użytkowanej przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na działce nr [...] w miejscowości N., gmina G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. - po przekazaniu mu wniosku - pismami z dnia 13 maja 2016 r. (k. 57 akt Wójta Gminy G.) i z dnia 19 maja 2016 r. (k. 7 akt PINB) powołując się na przepisy art. 81a ust. 1 pkt 1, art. 81c ust. 1 i 4 w związku z art. 62, art. 63, art. 64 ust. 1 oraz art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej jako "ustawy - Prawo budowlane", zawiadomił R. L. i E. G., że w dniach 25 maja i 1 czerwca 2016 r. zostanie przeprowadzona kontrola w użytkowaniu sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowni ścieków zlokalizowanych w miejscowości N. (pkt 1 i 2 pisma z dnia 13 maja 2016 r.) oraz przydomowej oczyszczalni ścieków (pkt 2 pisma z dnia 19 maja 2016 r.) na działce nr [...] obręb [...].
Nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane), przy czym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego - art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy - Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4 art. 80 ustawy - Prawo budowlane (ust. 4 dotyczy dziedziny górnictwa), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 - art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
A zatem, właściwym organem dla rozpoznania sprawy P. J. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. P. J. domagał się w pismach z dnia 10 maja 2016 r. (k. 5 akt PINB) i z dnia 15 grudnia 2016 r. podjęcia przez właściwe organy działań w sprawie ustalenia przyczyn zalewania nieczystościami jego działki nr [...], obręb [...]. Jednocześnie wskazał jako źródło tych zanieczyszczeń wycieki pochodzące z przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na sąsiedniej działce nr [...].
W rozpatrywanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G., po przekazaniu mu wniosku P. J. przeprowadził oględziny działki nr [...] obręb [...] pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego. W trakcie oględzin wykonano zdjęcia działki nr [...], stanowiącej współwłasność R. L. i E. G., na której usytuowana jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Z oględzin tych sporządzono protokoły (k. 59 akt Wójta Gminy G. i k. 8 akt PINB). Organ nadzoru budowlanego badał dokumenty przedłożone przez właścicieli działki nr [...] (m.in. protokół nr 1/2016 przeglądu okresowego pięcioletniego, sporządzony przez osobę uprawnioną - D. M., członka Kujawsko - Pomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów w B. o nr uprawnień [...], k. 62 akt PINB) pod kątem ewentualnego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zalewaniem nieruchomości P. J. ściekami a eksploatacją przydomowej oczyszczalni ścieków znajdującej się na działce nr [...] w miejscowości [...].
Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie przyczyn zalewania działki nr [...] obręb [...] ściekami.
Jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej - art. 104 § 1 k.p.a. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a.
Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli zaś postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W szczególności, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte tym żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze podniesione powyżej okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. powinien postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku P. J. zakończyć wydaniem odpowiedniej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty bądź kończącej postępowanie w inny sposób.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.