Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. Prezydent Miasta W. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem samorządu terytorialnego - Prezydentem Miasta W. a organem administracji rządowej - Dyrektorem Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, dotyczącego wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy R. polegającej na ujęciu go w rurociąg na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w Dzielnicy [...] Miasta W..
We wniosku wskazano, że pismem z dnia 27 października 2017 r. Prezydent Miasta W. zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], na której stwierdzono przebudowę R., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy ww. rowu.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.; dalej zwanej Prawem wodnym z 2017 r.) pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta W. przekazał sprawę do Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie prowadził postępowanie w sprawie, a następnie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zawiadomieniem z dnia 12 października 2018 r. przekazał sprawę do dalszego prowadzenia Prezydentowi Miasta W., wskazując, że nie jest organem właściwym do jej prowadzenia. Organ powołał się na art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. i wskazał, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, niewymienionych w ust. 1-3 ww. przepisu stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. W uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II OW 24/18, i stwierdził, że w ocenie podmiotów uprawnionych do rozstrzygania sporów kompetencyjnych, w sprawach z zakresu budownictwa wodnego i melioracji wodnych prowadzonych na podstawie art. 64, 64a i b, art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; zwanej dalej Prawem wodnym z 2001 r.), wszczętych przed dniem 1 stycznia 2018 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe z konsekwencją zakończenia ich przez dotychczas właściwy organ (w tym przypadku Prezydenta Miasta W.).
W swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta W. powołał się na wykładnię przepisów dotyczących właściwości organów przyjętą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 14/18, i wniósł o wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organu właściwego w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta W. jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Organ ten uznał, że w świetle art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych a niezakończonych dotyczących budownictwa wodnego i melioracji wodnych, stosuje się przepisy dotychczasowe co oznacza, że postępowania w sprawach, które wpłynęły do starostw przed dniem 1 stycznia 2018 r. muszą być przez nie zakończone, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego będzie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie. Zdaniem organu, w sprawach z zakresu budownictwa wodnego prowadzonych na podstawie art. 64a, 64b i art. 77 Prawa wodnego z 2001 r., zainicjowanych przed dniem 1 stycznia 2018 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe z konsekwencją zakończenia takiej sprawy przez dotychczas właściwy organ, a zatem Prezydenta Miasta W., albowiem właściwość organu I instancji nie uległa zmianie, zaś zastosowanie mają przepisy Prawa wodnego z 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając przedmiotowy wniosek trzeba mieć na względzie, że badanie właściwości organu, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. Tylko w ten sposób możliwe jest zweryfikowanie właściwości rzeczowej konkretnego organu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przed dniem 1 stycznia 2018 r. przez Prezydenta Miasta W., dotyczącego wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy R. polegającej na ujęciu go w rurociąg na działce ewidencyjnej nr [...].
Podstawą działania organów administracji publicznej jest prawo materialne i procesowe obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi.
Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc to jej przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Przepis ten stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, podziela wyrażony w orzecznictwie tego Sądu pogląd odnoszący się do wykładni art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami.
Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OW 101/15, 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 133/17, 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 27/18, 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 14/18, 18 września 2018 r., sygn. akt II OW 65/18, 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 181/18, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 138/18).
Przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie art. 64a Prawa wodnego z 2001 r., który w ust. 1 stanowił, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust.
2. W myśl art. 64a ust. 2 powołanej ustawy organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 64a jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady, wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust.
- 2) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a).
Natomiast w obecnym stanie prawnym odpowiednikiem przepisu art. 64a ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest przepis art. 190 Prawa wodnego z 2017 r.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422.
W myśl ust. 2 właściwy organ Wód Polskich może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza:
- 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza,
- 2) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym,
- 3) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy,
- 4) ustaleń programu ochrony wód morskich,
- 5) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych,
- 6) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- 7) wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z przepisów odrębnych
- - oraz jest zgodna z art. 187, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Natomiast zgodnie z ust. 13 tego przepisu jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym zarówno na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. (art. 9 ust. 1 pkt 19a), jaki i Prawa wodnego z 2017 r. (art. 16 pkt 65a). Przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do przebudowy urządzeń wodnych (art. 9 ust. 2 pkt 2). Również art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r. przewiduje, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.
Nie ulega wątpliwości, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych organów w sprawach gospodarowania wodami. Przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 1 stycznia 2018 r. w przedmiocie legalizacji przebudowy urządzenia wodnego, dlatego w niniejszej sprawie dla określenia, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w tego rodzaju sprawach, należy ustalić, który organ na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. jest właściwy do prowadzenia tego rodzaju spraw. Przepis art. 190 Prawa wodnego z 2017 r. jako organ właściwy wskazuje właściwy organ Wód Polskich. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa m.in. w art. 190 ust. 2, 13 i 14. Z kolei art. 240 Prawa wodnego z 2017 r., reguluje zadania Wód Polskich i w ust. 4 pkt 1a przewiduje, że zarządy zlewni wykonują zadania Wód Polskich w tym prowadzą sprawy dotyczące m.in. decyzji, o których mowa w art. 190 ust. 2, 13 i 14.
W związku z tym, że przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania tego rodzaju spraw, mając na uwadze koncepcję "podążania" kompetencji w ślad za nową strukturą organów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skoro w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji przebudowy urządzeń wodnych jest właściwy organ Wód Polskich, to zgodnie z powołanymi powyżej przepisami Prawa wodnego z 2017 r., do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie właściwym jest Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.