Uzasadnienie
Pismem datowanym 6 marca 2018 r. Marszałek Województwa [...] złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organu do ustalenia wysokości odszkodowania za podtopienia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], położonej w miejscowości[...], zaistniałego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą[...].
W motywach wniosku Marszałek Województwa wskazał, że wnioskiem z 10 marca 2017 r. (rozszerzonym następnie pismem z 26 października 2017 r.) złożonym do Starosty [...] B. i B. D. wnieśli o ustalenie odszkodowania za podtopienia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], położonej w miejscowości [...], w trybie art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 Iipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.) - Prawo wodne z 2001 r., powołując się przy tym na wydane przez Starostę [...] pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2008 r. znak[...].
Pismem z 21 marca 2017 r. Starosta [...] przekazał wskazany wyżej wniosek Marszałkowi Województwa [...] do załatwienia zgodnie z właściwością. Podkreślił przy tym, że wcześniej prowadził postępowanie administracyjne na skutek podania złożonego przez wnioskodawców dot. odszkodowania za zalewanie ww. gruntu w latach 2014-2016, które zakończył decyzją o umorzeniu postępowania, ustalając, że straty powstałe w wyniku podtopienia gruntów wnioskodawców nie nastąpiły w wyniku realizacji uprawnień wynikających z wydanego przez ten organ pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe w ocenie Starosty przesądzało o właściwości Marszałka Województwa [...] w sprawie.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie w całości wskazując, że ustalenie wysokości odszkodowania za podtopienia działki wnioskodawców nie było możliwe na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne. Od decyzji odwołanie złożyli B. i B. D. W treści odwołania zakwestionowali m.in. brak właściwości Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji w sprawie, podkreślając że w ich ocenie szkoda na przedmiotowym gruncie powstała w związku z wydanym przez Starostę [...] pozwoleniem wodnoprawnym, a zatem to ten organ winien rozpoznać ich wniosek.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienie czy szkoda na działce wnioskodawców nastąpiła w związku z udzielonym w sprawie pozwoleniem wodnoprawnym, co będzie miało wpływ na właściwość do rozpoznania wniosku.
Zawiadomieniem z 13 listopada 2017 r. Starosta [...] przekazał kolejny wniosek B. i B. D. z 26 października 2017 r. o ustalenie, na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wysokości odszkodowania wskutek kolejnych podtopień działki [...][...], które nastąpiły we wrześniu i październiku 2017 r. Także w tym przypadku wnioskodawcy jako przyczynę podtopień przedmiotowej działki wskazywali wydaną przez Starostę [...] decyzję z [...] grudnia 2008 r. znak: [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. W celu realizacji wskazań zawartych w decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 29 sierpnia 2017 r. pismem Marszałka Województwa [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawców do złożenia wyjaśnień dotyczących udokumentowania prawa własności przedmiotowej nieruchomości, charakteru szkody, udokumentowania poniesionych strat, a także rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] pod numerem[...], w związku z odwołaniem od decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...] lutego 2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania za szkody będące następstwem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] znak: [...] z [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie przedstawiono; akt notarialny Repertorium A nr [...] stanowiący umowę sprzedaży działki oznaczonej numerem[...], wstępny projekt podziału działki [...] na działki [...] i wypis z księgi wieczystej nr [...] wskazujący jako właścicieli działki [...] małżonków B. i B. D. Pełnomocnik wnioskodawców przekazała także kopię decyzji nr [...] znak: [...] z [...] czerwca 2017 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uchylającej decyzję Starosty [...] znak: [...] z [...] lutego 2017 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że sprawa ta powinna być rozpoznana merytorycznie, a nie umorzona.
Podkreślono, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania skoro istnieje sprawa i osoba domagająca się rozstrzygnięcia. Zaznaczono przy tym, że zalewanie gruntu wnioskodawców nastąpiło po wybudowaniu na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] rowu retencyjnego na działce nr[...]. Odwołano się także do sporządzonej w sprawie ekspertyzy, z której wnika, że operat wodnoprawny będący podstawą decyzji Starosty [...] zawierał wady, co w konsekwencji może mieć wpływ na zalewanie działek wnioskodawców. Organ odwoławczy wskazał Staroście [...] na konieczność szerszej analizy i uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie.
W związku z pozyskaniem dodatkowych ww. informacji Starosta [...] przy piśmie z 20 lutego 2018 r., w odpowiedzi na pismo Marszałka Województwa [...] z 5 lutego 2018 r. dalszą dokumentację w sprawie.
Następnie Marszałek Województwa odniósł się do kwestii wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.) - Prawo wodne z 2017 r., powołując przepis przejściowy w postaci art. 545 ust. 4 ww. ustawy. W ocenie Marszałka Województwa na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest, że Starosta [...] udzielił [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w związku z realizacją inwestycji drogowej w sąsiedztwie działki wnioskodawców. W związku z żądaniem zawartym we wniosku, przedmiotem postępowania jest rozstrzygnięcie, czy podtopienia działki wnioskodawców (szkoda) są następstwem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...], co stanowiłoby podstawę do ustalenia stosownego odszkodowania w drodze decyzji, czy też nie ma ona związku ze wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym i wówczas należy odmówić ustalenia odszkodowania.
W piśmie datowanym 26 kwietnia 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Starosta [...] wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Starosta wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż problem podtopień gruntów na omawianym terenie nie jest związany z urządzeniami służącymi do odwodnienia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr[...], lecz jest skutkiem ukształtowania terenu (napływu wód z obszaru gruntów położonych wyżej), braku chłonności gleby (gleby ciężkie, słabo przepuszczalne i małochłonne) i uzależniony jest w dużej mierze od skali niekorzystnych zjawisk pogodowych jak np. obfite i długotrwałe opady lub gwałtowne roztopy. A zatem straty powstałe w wyniku podtopienia gruntów wnioskodawców, w obrębie działki nr ew. [...] w[...], nie nastąpiły w wyniku realizacji uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak[...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Zgodnie jednak z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc to jej przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami.
Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15).
Ponadto, stosownie do art. 534 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r., z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są:
- 1) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej,
- 2) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej,
- 3) marszałkowie województw,
- 4) kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych
- - dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 573, a więc ustawy Prawo wodne z 2001 r. Z analizy norm o charakterze przejściowym wynika zatem, że organem pozostającym w sporze nie jest już Marszałek Województwa[...], natomiast do postępowania przystępuje właściwy miejscowo zarząd zlewni, zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a) w związku z art. 469 ust. 3 oraz w związku z art. 534 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r.
Żądając wszczęcia postępowania wnioskodawcy w sposób jednoznaczny powołali się na art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony.
Zgodnie z art. 186 § 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady, wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust.
2) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a). Natomiast w obecnym stanie prawnym, na żądanie poszkodowanego odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji (art. 469 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 545 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie z wniosku z 10 marca 2017 r. nie zostało zakończone. Biorąc pod uwagę powyższe, organem pozostającym w sporze nie jest również Starosta[...].
W zaistniałej sytuacji, gdy spór o właściwość toczy się przed organami, z których żaden nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem (kompetentny w tej sprawie jest inny organ administracji publicznej), nie jest możliwe rozpoznanie wniosku poprzez wskazanie - jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (postanowienia NSA z 8.6.2004 r., OW 35/04, niepubl., z 9.6.2006 r., II OW 12/06, niepubl., a także z 4.12.2008 r., I OW 137/08, Legalis; z 17.1.2012 r., II OW 138/11, Legalis oraz z 29.2.2012 r., II GW 11/11, Legalis, jak również z 13.3.2012r., I OW 204/11, Legalis.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.