Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. działając na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy k.p.a. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego: Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a organami administracji rządowej: Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. oraz Wojewodą Kujawsko-Pomorskim w sprawie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku M. O. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku zalania wodą upraw rolnych w miejscowości Z. poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku i wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody powstałe w uprawach rolnych jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, co wynika z ark 469 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. O. pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. wystąpił do Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku o ustalenie wysokości odszkodowania za szkody wyrządzone w uprawach rolnych (data wpływu wniosku: 5 stycznia 2018 r.). Przedmiotem wniosku było ustalenie i wypłata odszkodowania za szkodę jaką wnioskodawca poniósł w uprawie pszenicy ozimej na działce nr [...] w miejscowości Z. Przedmiotowy wniosek Kujawsko-Pomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku w likwidacji przekazał do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie, co było spowodowane wejściem w życie od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która przewidywała kompetencje w tym zakresie dla Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W dniu 23 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie przekazały przedmiotowy wniosek zgodnie z posiadanymi kompetencjami do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. uznał się niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy i przekazał przedmiotowy wniosek o ustalenie odszkodowania do Marszałka Województwa Kujawsko -Pomorskiego uznając go za właściwy organ do wydania decyzji odszkodowawczej, gdyż jego zdaniem powstała szkoda nie była następstwem pozwolenia wodnoprawnego.
Z kolei Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. przekazał wniosek M. O. do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, gdyż w jego opinii zgodnie z art. 469 ust. 3 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.- Prawo wodne, organem właściwym do wydania decyzji ustalających odszkodowanie w przypadku szkód nie będących następstwem wydanego pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy miejscowo wojewoda.
Dalej wskazano, że w wyniku przeprowadzonego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż zgłoszone przez M. O. straty w uprawie pszenicy ozimej w 2017 r. na działce nr [...] w miejscowości Z. zostały spowodowane nieprawidłową realizacją inwestycji prowadzonej pod nazwą: budowa obwodnicy I. w ciągu DK [...]. Wojewoda Kujawsko - Pomorski w ramach prowadzonego postępowania zwrócił się do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o informacje na temat wydanych na potrzeby niniejszej inwestycji pozwoleń wodnoprawnych. W odpowiedzi Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego poinformował, że w przedmiotowej sprawie wydał trzy pozwolenia wodnoprawne: z dnia [...] lipca, 2015 r., z dnia [...] września 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r., które ustalały warunki budowy wymienionej obwodnicy, która przebiegała w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w Z. stanowiącej własność wnioskodawcy.
W ocenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego wystąpienie szkody w uprawach rolnych M. O. miało bezpośredni związek z wydanymi przez Marszalka Województwa Kujawsko-Pomorskiego pozwoleniami wodnoprawnymi, a przedmiotowa szkoda powstała w następstwie realizacji wydanych pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z art. 469 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli zgłoszona szkoda jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania w formie pieniężnej, w drodze decyzji, jest odpowiednio właściwy organ Wód Polskich. A zatem, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. O. i wydania decyzji ustalającej odszkodowanie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o rozstrzygniecie zaistniałego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Marka Olejnika i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego podkreślił, iż wystąpienie szkody w uprawach rolnych M. O. miało bezpośredni związek z wydanymi przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego pozwoleniami wodnoprawnymi i w następstwie ich wykonania. Kwestia odszkodowania za szkody w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego została wprost uregulowana w art. 469 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Właściwym zgodnie z przywołanym przepisem, do ustalenia wysokości odszkodowania w formie pieniężnej, w drodze decyzji, jest właściwy organ Wód Polskich.
W piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. podniósł, iż według obecnie obowiązujących przepisów sprawa będąca przedmiotem wniosku należy bądź do Wojewody Kujawsko Pomorskiego bądź do Dyrektora Zarządu Zlewni Inowrocław. Wynika to z treści przepisów art. 469 ust 3 oraz art. 14 ust 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Wniosek M. O. z datą 20 grudnia 2017 r. wpłynął do Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku w dniu 5 stycznia 2018 r. Nie jest natomiast pewne w jakim dniu został on nadany przez wnioskodawcę. Organ nie dysponuje kopertą z datą nadania ww. wniosku. Jeżeli nadany został po 1 stycznia 2018 r. to obowiązywać powinien stan prawny przedstawiony powyżej, jeżeli natomiast przed tą datą to istnieją następujące okoliczności w sprawie.
Zgodnie z art. 545 ust. 4 i 5 obecnie obowiązującego Prawa wodnego: " 4. Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.
5. Organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych".
Zgodnie z art. 186 ust. 3 dawnego Prawa wodnego (Dz U. 2017 poz. 212) "Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustała wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna."
Zakładając więc, że sprawa załatwiana jest "według przepisów dotychczasowych" to w zależności od przyczyny wystąpienia szkody właściwymi byliby bądź właściwy marszałek (gdy szkoda nie wynika z istniejącego pozwolenia wodnoprawnego) bądź też organem właściwym do wydania takiej decyzji byłby organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero w tym ostatnim przypadku może mieć zastosowanie art. 545 ust. 4 Prawa wodnego, lecz wobec treści cytowanego wyżej ust. 5 tego artykułu należy stwierdzić, iż sprawy te mogą być obecnie w kompetencji obecnych organów wydających pozwolenia wodnoprawne, w tym również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Wynika to z możliwej do zastosowania w tym wypadku wykładni systemowej i usytuowania treści ust. 5 art. 545.
W ocenie Dyrektora RZGW w B., w sprawie najistotniejszy jest jednak fakt, iż zgodnie z posiadanymi informacjami, pozyskanymi od przedstawiciela [...] Spółki Wodnej w K. do wylania wód z rowu na działce nr [...] pot. w obrębie Z. doszło na skutek zamulenia rowu i jego niedrożności. Tym samym więc nie ma mowy o powstaniu szkód będących następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Wobec czego organem właściwym na podstawie art. 186 ust. 3 dawnego Prawa wodnego w związku z art. 545 ust 4 i 5 nowego Prawa wodnego byłby Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Wojewodą Kujawsko-Pomorskim, a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego, oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku M. O. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wskazać jednak należy, że o sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
W sytuacji, gdy nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie, nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675).
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46).
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której organy przekazują sobie nawzajem pismo M. O. z dnia 20 grudnia 2017 r. zatytułowane "Określenie wartości szkody" - z datą wpływu 5 stycznia 2018 r. Jednakże z nadesłanych akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 8 sierpnia 2018 r. M. O. nadesłał kopię wniosku z dnia 5 października 2017 r. skierowanego do Kujawsko - Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku o wypłacenie odszkodowania za zniszczone uprawy na działce nr [...]. W nadesłanych aktach sprawy brak jest ww. wniosku z 5 października 2017 r. z prezentatą jego wpływu do organu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że stanowi podstawę do prawidłowego rozpoznania sporu kompetencyjnego i ustalenia właściwych przepisów Prawa wodnego z 2001 r. lub nowego Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U, z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). W myśl postanowień art. 573 tej ustawy z chwilą wejścia jej w życie utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U, z 2017r. poz. 1121). Natomiast zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Zgodnie z art. 186 ust. 3 dawnego Prawa wodnego z 2001 r. na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustała wysokość odszkodowania w drodze decyzji.
Natomiast zgodnie z art. 469 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., na żądanie poszkodowanego odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji.
Wobec powyższego znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów Prawa wodnego ma prawidłowe ustalenie daty wszczęcia postępowania, czego organy działające w niniejszym postępowaniu nie uczyniły, a niekompletne akta nie pozwalają zweryfikować daty złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Ponadto z pism złożonych przez organy administracji publicznej wynika, że sporna pozostaje okoliczność, czy szkoda powstała w uprawach rolnych wnioskodawcy była następstwem realizacji pozwoleń wodnoprawnych, czy nastąpiła w skutek innych zdarzeń faktycznych.
W takim stanie sprawy, skoro organy będące w sporze nie ustaliły we wskazanym zakresie stanu faktycznego sprawy, nie można było dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić który organ jest właściwym do rozpoznania sprawy.
Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.