Uzasadnienie
Marszałek Województwa Wielkopolskiego złożył szereg wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy nim a Ministrem Klimatu i Środowiska dotyczących organu właściwego do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska, jako organu właściwego w tego rodzaju sprawach.
Wnioski te dotyczyły sporów kompetencyjnych, które powstały w związku z wnioskami wójtów (burmistrzów) o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy dotyczących różnych inwestycji, skierowanymi do Ministra Klimatu i Środowiska i następnie przekazanymi przez ten organ administracji na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Minister Klimatu i Środowiska przekazując wnioski Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego powołał się na wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 639/22, z którego wynika, że w ocenie NSA właściwość marszałka województwa w tego rodzaju sprawach opiera się na art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.
Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.). Marszałek Województwa Wielkopolskiego w uzasadnieniach wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych przedstawił argumentację, według której właściwość Ministra Klimatu i Środowiska w tego rodzaju sprawach jest uzasadniona art. 161 ust. 3 powołanej ustawy. Zaznaczył przy tym, że literalna wykładnia art. 161 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze prowadzi do wniosku, że organem administracji właściwym do uzgadniania na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest marszałek województwa. Jednakże zdaniem Województwa Wielkopolskiego zasadne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, co w ocenie tego organu administracji prowadzi do wniosku, że organem właściwym we wskazanych sprawach jest Minister Klimatu i Środowiska.
Minister Klimatu i Środowiska odpowiedział na wskazane wnioski i wniósł o wskazanie jako organ właściwy Marszałka Województwa Wielopolskiego.
Wskazane powyżej wnioski Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, zarejestrowane pod sygnaturami: II OW 26-33, 35-36, 38, 45-47, 49-79, 81, 84-87, 91-97, 102-118, 120, 122-123, 125-128, 130-136, 140-149, 151, 154-160, 164-167, 169, 170, 172-181, 183, 186-187, 190-195, 198-202, 205-218, 220-223, 228-229, 231-234, 236-238, 242, 247, 253, 262-264 / 22, z uwagi na to, że pozostają ze sobą w związku, zostały na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod jedną sygnaturą - II OW 26/22).
Z uwagi na to, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego złożył dwa odrębne wnioski o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych w sprawie dotyczącej rozpoznania tego samego wniosku Wójta Gminy Brudzew z dnia 25 sierpnia 2022 r. znak: RPI.6730.34.2022 o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w m. I., obręb [...], na działce nr [...], gm. B., późniejszy wniosek Marszałka z 27 września 2022 r. został uznany za uzupełnienie wniosku z 7 września 2022 r., zarejestrowanego pod sygn. akt II OW 73/22.
Z tych samych względów wniosek Marszałka z 7 listopada 2022 r. został uznany za uzupełnienie wniosku z 21 października 2022 r., zarejestrowanego pod sygn. akt II OW 264/22 (oba wnioski dotyczą rozpoznania wniosku Burmistrza Gminy Mosina z 30 września 2022 r. znak: PP.6730.174.2022.SC o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], obręb [...], gm. M.). Wniosek Marszałka z 27 września 2022 r. został zaś uznany za uzupełnienie wniosku z 23 września 2022 r., zarejestrowanego pod sygn. akt II OW 151/22 (oba wnioski dotyczą rozpoznania wniosku Wójta Gminy Osiek Mały z 22 sierpnia 2022 r. znak: ZP.6730.48.Z.2022 o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch silosów paszowych na części działki nr [...], obręb [...] gm. O.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Istotą rozpoznawanych sporów kompetencyjnych jest właściwość organu do załatwienia spraw dotyczących uzgodnienia - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - projektów decyzji o warunkach zabudowy. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133 ze zm.), która w art. 5 pkt 2 pkt a) dokonała nowelizacji art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy tej zmiany, od dnia 1 stycznia 2015 r., przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 tej ustawy stanowi, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a na podstawie art. 60 również decyzje o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - z właściwym organem administracji geologicznej
Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa art. 161 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W myśl art. 161 ust. 1 ww. ustawy organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Zatem, o ile ustawa wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Z kolei art. 161 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, które wyznaczają właściwość rzeczową starosty (ust.
- 2) i ministra (ust. 3 i ust.
- 4) jako organów administracji geologicznej, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni prawa rozwiązania, które formułują normy o charakterze wyjątków, muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco. Żaden z przepisów szczególnych art. 161 ust. 2-4 Prawa geologicznego i górniczego nie określa, że kompetencja do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, co za tym idzie w przypadku tej kategorii spraw zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 ww. ustawy przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Przepisy te określają, że do ministra właściwego do spraw środowiska (ust.
- 3) lub starosty (ust.
- 2) jako organów administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące enumeratywnie wymienionych przypadków. W odniesieniu do ministra dotyczą w szczególności złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ww. ustawy (objętych własnością górniczą) - ust. 3 pkt 1, czy określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych - ust. 3 pkt 4. Przepis art. 161 ust. 4 ustawy określa, że do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczy zatwierdzania robót geologicznych ani przygotowywania dokumentacji geologicznej dotyczącej złóż kopalin czy wód podziemnych. Dokumentacja geologiczna przedstawia wyniki prac geologicznych, sporządza się ją w celu określenia granic danego złoża, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża (por. art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, w przypadku złóż węglowodorów - art. 89a). Uzgodnienie wydawane na podstawie ww. przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej w odniesieniu do przedstawionego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości i na podstawie dostępnej dokumentacji geologicznej. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że w tych sprawach zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsze sprawy w pełni podziela stanowisko wyrażone w najnowszym orzecznictwie - por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., II OSK 639/22, wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., II OSK 29/21, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 28/21, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19).
Podkreślić należy, że za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają też względy celowościowe. Marszałek województwa wykonuje zadania administracji geologicznej przy pomocy wyspecjalizowanego podmiotu, tj. geologa wojewódzkiego (art. 156 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego). Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 (tj. dotyczących złóż kopalin - pkt 1, węglowodorów - pkt 1a, hydrogeologicznych - pkt 2, geologiczno-inżynierskich - pkt 3) pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej, załączając po 1 egzemplarzu dokumentacji geologicznej w postaci papierowej i postaci elektronicznej. Stosownie do art. 94 ust. 2 tej ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła również po 1 egzemplarzu innych dokumentacji (niż wymienione powyżej) w postaci papierowej oraz elektronicznej pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej.
Ustawodawca zapewnił zatem marszałkowi województwa zarówno wyspecjalizowany podmiot, przy pomocy którego ma wykonywać zadania administracji geologicznej, jak też dostęp do dokumentacji geologicznej, z której może korzystać przy dokonywaniu uzgodnienia. Nie ma natomiast racjonalnych przesłanek, żeby organ, który dokonuje uzgodnienia na podstawie dokumentacji geologicznej, musiał być tym samym organem, który taką dokumentację zatwierdzał.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy.
Sprawy zainicjowane wnioskami Marszałka Województwa Wielkopolskiego zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., albowiem dla rozstrzygnięcia przedmiotowych sporów kompetencyjnych nie ma znaczenia rodzaj inwestycji, której dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Bez względu na to, jaka inwestycja jest przedmiotem tego postępowania czy jaki podmiot występuje z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, organem właściwym do uzgodnienia w odniesieniu do złóż kopalin i wód podziemnych będzie marszałek województwa działający jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji.
Sąd na etapie rozpoznawania sporu kompetencyjnego nie bada również okoliczności faktycznych spraw o uzgodnienie, nie analizuje w szczególności, czy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy słusznie zwrócił się o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy na danym terenie rzeczywiście występują złoża kopalin czy wody podziemne. Powyższe kwestie podlegają rozpoznaniu w toku postępowania administracyjnego przez właściwe organy.
Marszałek Województwa Wielkopolskiego we wniosku z 6 września 2022 r., zarejestrowanym pod sygn. akt II OW 45/22, o rozstrzygnięcie sporu w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik, podał błędną datę wniosku Burmistrza, numer tego wniosku, wadliwie określił też inwestycję, której wniosek dotyczył. Jednak z dołączonych do wniosku o rozstrzygnięcie sporu akt administracyjnych wynika, że omyłka miała charakter oczywisty, a sprawa dotyczyła wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z 22 sierpnia 2022 r. znak WB1-PP.6730.143.2022 o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], obrębie [...], gm. K. Oczywista omyłka miała też miejsce we wniosku Marszałka z 27 września 2022 r. sygn. akt II OW 179/22 - z dołączonych do wniosku akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sprawa dotyczy rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z 9 września 2022 r. znak: BZG.6730.48.2022.