Uzasadnienie
II OW 27 / 14
Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organu właściwego do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem R. B. Nadto wnioskodawca wniósł o zwrot kosztów postępowania.
Prezydent Miasta Łodzi wskazał, iż R. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji dotyczącej wznowienia robót budowlanych dla wyżej opisanej inwestycji. Inwestor wyjaśnił, iż dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2007 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., zaś wniesiona skarga została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r. oddalona (sygn. akt IISA/Łd 117/08). W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 257/09) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r. (sygn. akt. II SA/Łd 117/08) i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. (sygn. akt.
II SA/Łd 260/10) uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2007 r. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy Wojewoda Łódzki ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę.
Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, iż aktualnie rozpoznawany wniosek inwestora z dnia 27 listopada 2013 r. ma na celu umożliwienie dokończenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowej inwestycji, prowadzonych wcześniej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2007 r. Zdaniem wnioskodawcy w przypadku rozpoczęcia prac budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). W myśl w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie albo wznowienie budowy w sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Wobec powyższego decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust.7 Prawa budowlanego podejmuje organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej lub sąd administracyjny uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę.
W warunkach niniejszej sprawy, wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania w tym zakresie, z uwagi na konieczność dokończenia przedmiotowej inwestycji, na co wskazał w swym wniosku inwestor, organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania na mocy art. 83 Prawa budowlanego dotyczącego wznowienia robót budowlanych jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego do załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podpisany pod przedmiotowym wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu Miasta Łodzi z dnia 19 stycznia 2014 r. nie ma umocowania do występowania przed sądem ani występowania z przedmiotowym wnioskiem. Nadto w ocenie organu nadzoru budowlanego, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i wydania pozwolenia na dokończenie inwestycji jest organ administracji architektoniczno- budowlanej. W sprawie konieczne jest, bowiem wydanie decyzji, która swym zakresem będzie obejmować nie całą inwestycję, ale tylko jej dokończenie. W tym celu inwestor winien sporządzić projekt robót budowlanych koniecznych do wykonania robót w celu dokończenia przedmiotowej inwestycji i uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast możliwe wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o wznowieniu robót budowlanych.
Wydanie takiej decyzji zostało określone w art. 51 ust. 4 Prawa budowlane i następuje w ściśle określonych sytuacjach, tj. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi odnośnie braku umocowania pracownika organu architektoniczno – budowlanej dotyczącego złożenia w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi przedmiotowego wniosku, stwierdzić trzeba, iż autor rozpoznawanego wniosku przedstawił pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezydenta Miasta do występowania w jego imieniu w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Prezydent Miasta Łodzi, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uznają się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku R. B. o wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości w L. przy ul. [...], działka [...] w obrębie [...]. Jak podał inwestor, jego wniosek został złożony w związku z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę i umarzającą postępowanie organu I instancji.
Nie jest okolicznością kwestionowaną w sprawie, iż udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 260/10), prawomocnym wobec oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2308/12). Jak wynika z przyjętego w tym ostatnim wyroku stanu faktycznego sprawy, roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały w znacznej części wykonane. W wyroku tym przesądzono również, że obowiązkiem inwestora będzie uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczność tę słusznie eksponuje wnioskodawca, równie trafnie przyjmując swoje związanie poglądem wyrażonym w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.
Rozwijając powyższy pogląd, stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego "Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o których mowa w art. 54 ust.4". Art. 37 ust. 2 tej ustawy nie dokonuje podziału przedmiotowego kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Stwierdzić trzeba, iż przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie wskazuje na właściwość organów w poszczególnych rodzajach spraw, ale norma ta nawiązuje wprost do innych regulacji prawnych w zależności od sytuacji faktycznej zaistniałej w konkretnej sprawie. W powyższej kwestii należy odwołać się też do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/01 (publ.
ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 59), która w swym uzasadnieniu sprecyzowała sposób ustalania właściwości organu. W uzasadnieniu wskazanej wyżej uchwały stwierdzono, że pozornie mogłoby się wydawać, iż skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o pozwoleniu wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wymaga także podkreślenia, że przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Właściwości organów, do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Co więcej powołany przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego (rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót). Innymi słowy z przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości, bowiem tych organów przesądza treść art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. W konsekwencji we wskazanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas, gdy organ administracji architektoniczno- budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższa argumentacja, po nowelizacji Prawa budowlanego z 2005 r., odnosi się także do wypadku stwierdzenia nieważności, czy też uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie, której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższy pogląd jest wyrażany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10; z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II OW 92/12; z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II OW 92/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również został uznany za prawidłowy przez Sąd rozpoznający niniejszy spór komptencyjnego.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku R. B. z dnia 27 listopada 2013 r. o wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych.
Odnosząc się zaś do wniosku Prezydenta Miasta Łodzi o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie przez sąd sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Organ występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie dochodzi swoich praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują bowiem w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez Sąd kosztów postępowania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OW 58/05; z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 84/06; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OW 98/12; z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OW 132/13- orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).