Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. poprzez wskazanie jako organu właściwego ww. organu nadzoru budowlanego do rozpoznania wniosku o "sprawdzenie legalności przeprowadzonych robót budowlanych na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w S. gdyż te działki są użytkowane przez właścicieli przedmiotowych działek (...) w sposób niezgodny z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "Kamień Plebański" w Sandomierzu i terenów przyległych (uchwała nr XXXVIII/461/2017 Rady Miasta Sandomierza z dnia 22 lutego 2017 r.)".
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, iż przedmiotowy wniosek o sprawdzenie legalności przeprowadzonych robót budowlanych został jemu przekazany przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru wskazał bowiem, iż podczas kontroli przedmiotowego terenu ustalił, że działki pełnią funkcję magazynu produktów betonowych oraz miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, maszyn budowlanych. Podniósł także, że nie jest właściwy do prowadzenia postępowania dotyczącego naruszenia przestrzegania przepisów prawa miejscowego.
Zdaniem Burmistrza w przypadku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu Burmistrz nie wydaje decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą do wykonania projektu budowlanego legalizacji samowoli budowlanej jest wypis i wyrys z miejscowego planu. Następnie Burmistrz wskazał na przepis art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz zauważył, iż wykorzystywanie terenu na otwarty magazyn wyrobów betonowych i jako parking dla samochodów wymagało utwardzenia terenu, a utwardzenie terenu wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy).
Powyższy wniosek został przekazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wg właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – postanowienie z dnia 15 stycznia 2019 r. II SO/Ke 1/19.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wyjaśnił, iż utwardzenie przedmiotowego terenu nastąpiło legalnie, na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 7 stycznia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w S. Do zgłoszenia załączono szkic z obszarem utwardzenia, lokalizacją przepustu i studni chłonnych. W dniu 24 marca 2014 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której ustalono, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Są one także zgodne z miejscowym planem. A zatem, zdaniem organu nadzoru, problemem w sprawie nie jest utwardzenie terenu, ale funkcja jaką ten teren pełni – funkcja magazynu wyrobów budowlanych i parkingu dla samochodów ciężarowych, co stanowi tzw. samowolę urbanistyczną. Inwestor po utwardzeniu działek mógł przystąpić do ich użytkowania zgodnie z miejscowym planem. Organ zauważył przy tym, że także i teren nieutwardzony pełni rolę magazynu dla wyrobów budowlanych.
A zatem, zdaniem organu nadzoru, organem właściwym do załatwienia wniosku stron jest Burmistrz Miasta S. Pismo M.Z. i J.W. z dnia 14 sierpnia 2018 r. zostało przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Burmistrzowi Miasta S. jako organowi właściwemu, przy piśmie z dnia 23 listopada 2018 r., na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zagospodarowania terenu, przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako magazynu wyrobów betoniarskich i parkingu dla tirów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przestrzeganie stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, a organem pierwszej instancji właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zasadność stwierdzenia właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opierać musiałaby się na ustaleniu, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego i wykonania robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym (por. postanowienie NSA z 4.10.2017 r. II OW 58/17).
Z akt sprawy wynika, iż po wpłynięciu pisma M.Z. i J.W. z dnia 14 sierpnia 2018 r. organ nadzoru budowlanego podjął czynności wyjaśniające podczas których ustalił, że działki nr [...] i [...] pełnią funkcję magazynu produktów betonowych oraz miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, maszyn budowlanych. Wskazał także, że utwardzenie terenu na tych działkach, studnie chłonne i ogrodzenie były już przedmiotem dokonanych przez niego sprawdzeń i postępowań. Roboty zostały wykonane legalnie, a aktualnie żadne roboty nie są na tych działkach wykonywane (zobacz: pismo PINB z dnia 23.11.2018r. oraz odpowiedź na wniosek z dnia 15 kwietnia 2019 r.).
W związku z powyższym wniosek został przekazany Burmistrzowi Miasta S. jako organowi właściwemu, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem przeprowadzenia postępowania w sprawie wykorzystania terenu niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo z 23.11.2018 r.). W podaniu z dnia 14 sierpnia 2018 r. wnioskodawcy domagali się przeprowadzenia określonych sprawdzeń i kontroli, podnosząc iż na działkach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, prowadzony jest magazyn dla wyrobów betoniarskich oraz parking dla tirów i maszyn budowanych, która to działalność generuje liczne uciążliwości dla okolicznych mieszkańców.
W takim stanie faktycznym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego prawidłowo przekazał przedmiotowy wniosek Burmistrzowi S. jako właściwemu rzeczowo do jego załatwienia. Bezsprzecznie bowiem wniosek dotyczy nieruchomości na których doszło do zmiany zagospodarowania – zdaniem wnioskodawców – z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Skład rozpoznający niniejszy spór kompetencyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2019 r. II OW 18/19, iż "nie może budzić żadnych wątpliwości, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dostrzegając, że literalne brzmienie tego przepisu, który odwołuje się do unormowania zawartego w ust. 2, wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 ww. artykułu odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się jednakże, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy, to przyjąć trzeba, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Jak się wskazuje, żaden bowiem inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Tak rozumiany przepis musi budzić poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach wskazywał, że w sytuacji, gdy przepis prawa budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności, pożądane jest podjęcie próby doprowadzenia do jego konstytucjonalizacji przez praktykę sądową (por. wyroki TK z dnia 2 marca 2004 r. sygn. SK 53/03 – OTK 2004 r. nr 3, poz. 16, z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04 - OTKA 2004 r. nr 9, poz. 96). Interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art.
2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec powyższego przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to opiera się na zauważeniu, że nie sposób założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższe stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał zarówno na gruncie spraw sądowoadministracyjnych w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 15.02.2018 r. II OSK 1028/16; z 18.07.2017 r. II OSK 2882/15; z 21.01.2009 r. II OSK 6/08), jak i spraw z wniosków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynikłego pomiędzy tymi organami a organami nadzoru budowlanego (zobacz: postanowienie NSA z 17.12.2008 r. II OW 81/08)".
Dotąd powiedziane nie pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podzielenie stanowiska Burmistrza Miasta S. co do tego, że w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z tym planem, to Burmistrz nie może działać na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, iż dotychczas ustalony stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na właściwość Burmistrza Miasta S. do rozpatrzenia wniosku M.Z. i J.W. wskazującego na niezgodne z miejscowym planem zagospodarowanie działek nr [...] i [...] w S., powodując uciążliwości dla okolicznych mieszkańców.
Dlatego też, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.