Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt III SO/Kr 30/12: 1. stwierdził swą niewłaściwość, 2. przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako sądowi właściwemu.
Postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych:
Starosta Krakowski złożył - na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek z dnia 17 października 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Małopolskim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Przebudowa stawu zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] obręb B., jedn. ewid. Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. do Starosty Krakowskiego wpłynęło pismo Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 27 września 2012 r. przekazujące wniosek złożony w dniu [...] września 2012 r. przez inwestora - Gminę Z. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Z treści wniosku inwestora wynika, że roboty budowlane polegają na przebudowie stawu zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], obejmującej odmulenie dna, naprawę i profilowanie skarp brzegowych wraz z ich umocnieniem, a także przebudowanie odpływu poprzez dobudowanie do istniejącego przepustu betonowego stojaka mnicha prefabrykowanego oraz umocnienie rowu.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów są urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, jest wojewoda.
Ze względu na powstały spór kompetencyjny Starosta wniósł o jego rozstrzygnięcie i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
Z przedłożonych wraz z wnioskiem akt wynika, że w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Małopolski przekazał Staroście Krakowskiemu wniosek inwestora na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wskazał w nim, że Wojewoda, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego realizuje zadania w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi (art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy). Wojewoda nie jest w sprawie organem właściwym, ponieważ zamierzenie objęte wnioskiem nie jest obiektem, o którym mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, lecz zbiornikiem wodnym okresowym zasilanym wodami opadowymi, stanowiącym zbiornik przepływowy dla wód opadowych z okolicznych terenów. Zgodnie z przepisem w art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organem właściwym w pierwszej instancji jest Starosta Krakowski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zobowiązany jest z urzędu do zbadania swej właściwości w sprawie, powołując się na art. 59 § 1, art. 13 § 1, art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a.
Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny między Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim, bowiem żaden z organów nie uznaje się właściwym w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Zgodnie zaś z przywołanymi przepisami rozstrzygnięcie tego sporu należy do wyłącznej właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta przywołał art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego oraz postanowienie NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OW 12/10 oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1571/09. Wobec argumentów w nich przedstawionych organ stwierdził, że sporny staw jako urządzenie wodne powinien być zaliczony do obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu, dlatego też organem pierwszej instancji jest w tej sprawie wojewoda. Odmienne orzeczenie zapadło w odniesieniu do innego obiektu i nie jest w tym zakresie miarodajne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a., do rozstrzygania tych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przepisy te zawarte są w "Dziale III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" (art. 45-172 p.p.s.a.). Na mocy art. 15 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Według zaś art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że tak samo jak w przypadku skargi, merytoryczne rozpoznanie wniosku jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 p.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego było ustalenie organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego w I instancji do rozpoznania wniosku inwestora Gminy Z. w w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Przebudowa stawu zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] obręb B., jedn. ewid. Z. Zgodnie z art.82 ust.2 ustawy Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Natomiast zgodnie z ust 3. wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych:
- 1) usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego;
- 2) hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi;
- 3) dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek;
3a) usytuowanych na obszarze kolejowym;
- 4) lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi;
- 5) usytuowanych na terenach zamkniętych,
- 4. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, także inne niż wymienione w ust. 3 obiekty i roboty budowlane, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda.
Natomiast właściwość organów nadzoru budowlanego to jest powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego została określona w art.83 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust.2 2. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
- 3. Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4.
Tym samym dostrzegamy pewną prawidłowość wyrażającą się w przyjętym rozwiązaniu ustawowym. Mianowicie w sprawach, w których właściwym w pierwszej instancji jest wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwym organem nadzoru budowlanego w pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Starosta występując z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewoda na podstawie art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 1 ust.1 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U 2012.145 j.t.). Artykuł 9 ust.1 pkt 19 zawiera definicję urządzeń wodnych, zgodnie z tym przepisem urządzenia wodne, to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:
- a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,
- b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,
- c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,
- d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,
- e) obiekty energetyki wodnej,
- f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,
- g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,
- h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,
- i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych;
Zdaniem Starosty skoro wniosek Gminy Z. dotyczy stawu przeznaczonego do innych celów, a więc urządzenia wodnego o jakim mowa w art.9 ust.1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego, czyli urządzenia służącego do kształtowania zasobów wodnych, to tym samym stanowi on obiekt o jakim mowa w art. 82 ust.3 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli obiekt służący kształtowaniu zasobów wodnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważenia wymaga ustalenie wzajemnych relacji pomiędzy wskazanymi przepisami Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Przede wszystkim nieuprawnionym jest automatyczne utożsamianie pojęcia urządzenia wodnego zdefiniowanego w art.9 ust.1 pkt 19 Prawa wodnego z obiektami o jakich mowa w art.82 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego. Definicja urządzenia wodnego została wprowadzona na potrzeby regulacji zawartej w dziale IV Prawa wodnego, a dotyczącej budownictwa wodnego. Zgodnie z art.62 ust.1 budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych, natomiast zgodnie z art.122 ust.1 pkt 3 jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych.
W wyroku z dnia 30 listopada 2005r. OSK 1604/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza przepisu art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne wyraźnie wskazuje, że urządzenia wymienione w podpunktach tego przepisu są zróżnicowane z uwagi na wielkość, przeznaczenie rolę, jaką odgrywają. Wyodrębnienie poszczególnych urządzeń w każdej z wymienionych wyżej grup wskazuje, na to, że również ustawodawca nie zamierzał, aby do tej samej kategorii zliczyć np. stawy, pomosty i budowle piętrzące. Zarówno treść art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne jak i treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich ustytuowanie (Dz.U z 1997r. Nr 21, poz.111), wskazuje na to, że dyspozycja zawarta w art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko do tej grupy urządzeń, które w niej wymieniono.
Rozszerzanie tej normy prawnej na inne pojęcia urządzeń wodnych, o jakich mowa w przepisie art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne nie znajduje żadnego uzasadnienia. W konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić trzeba, że pomost (zaliczany do urządzeń wodnych art.9 ust.1 pkt 19 lit. h ustawy Prawo wodne) nie należy do grupy obiektów wymienionych w art.82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podobnie w wyroku z z dnia 29 lipca 2004r. IV SA 468/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, do żadnego z wymienionych w art. 82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obiektów nie można zaliczyć pomostu drewnianego zlokalizowanego na jeziorze. Organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy rozebrania drewnianego pomostu zlokalizowanego na jeziorze, w I instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Z powyższego orzeczenia wynika, że organem administracji architektoniczno budowlanej właściwym w sprawie budowy pomostu byłby starosta, a to z uwagi na powoływaną już treść przepisów art.82 i art. 83 ustawy Prawo budowlane i relacje jakie zachodzą miedzy tymi przepisami.
W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2006r., II OW 36/06, zgodnie z którym:
- 1. Uregulowanie art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu I instancji sprawy budowy i wykonywania wszelkich urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), lecz wyłącznie ściśle w nich wymienionych. W szczególności z treści tego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, że obejmuje on każde urządzenie wodne, które pozwala na korzystanie z wód.
- 2. Przedłożona przez inwestora dokumentacja nie wskazuje, aby stanowiska cumownicze miały piętrzyć wody rzeki, aczkolwiek inwestor w zgłoszeniu określił przedmiot robót jako urządzenie piętrzące, co nie ma jednak wiążącego znaczenia dla przesądzenia o przeznaczeniu zamierzonych robot, bowiem dla określenia ich rzeczywistego charakteru nie może miarodajne być ich werbalne oznaczenie, lecz decydującymi są dane techniczne sprecyzowane w dokumentacji złożonej przez inwestora, a z tych wynika, że zgłoszone urządzenia wodne to wyłącznie stanowiska cumownicze składające się z metalowych pali i mocowanych do nich pomostów pływających, do których mają przybijać jednostki pływające, a zatem nie są to urządzenia hydrotechniczne piętrzące. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela powyższe poglądy, natomiast nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 3 sierpnia 2010r. II OW 12/10 w którym przyjęto, że użycie w przepisie art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne zwrotu "w szczególności" oznacza, że co do wymienionych enumeratywnie w tym przepisie urządzeń wodnych ustawodawca sam rozstrzygnął, iż są one urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych, oraz korzystaniu z nich. Skoro zaś mur oporowy jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych, to winien on być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich o których mowa w art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni przepisu art.82 ustawy Prawo budowlane, który to przepis reguluje właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej nie można zapominać, że zasadą jest, iż starosta jest organem I instancji, a organem II instancji jest wojewoda. Wyjątkiem od tej zasady jest rozwiązanie zawarte w art. 82 ust.3 zgodnie z którym w sprawach określonych obiektów i robót budowlanych wojewoda jest organem I instancyjnym. Analizując te przypadki w których wojewoda jest organem I instancyjnym można stwierdzić, że dotyczą one takich obiektów i robót budowlanych, które mają szczególnie istotne społeczne znaczenie (art.82 ust.3 pkt 2 ustawy), bądź też położone są na szczególnie istotnych i ważnych obszarach (art.82 ust.3 pkt 1,3,3a,4,5 ustawy). Zgodnie z art. 82 ust.3 pkt 2 ustawy wojewoda jest organem I instancyjnym w stosunku do obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych, piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U.2007.86.579), definiuje i określa ten rodzaj budowli.
Natomiast spór kompetencyjny, który powstał dotyczy prac polegających na przebudowie stawu zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], obejmującej odmulenie dna, naprawę i profilowanie skarp brzegowych wraz z ich umocnieniem, a także przebudowanie odpływu poprzez dobudowanie do istniejącego przepustu betonowego stojaka mnicha prefabrykowanego oraz umocnienie rowu. Z dołączonej dokumentacji technicznej wynika, że jest to naturalny staw, którego linia brzegowa wynosi około 600 długości, głębokość stawu wynosi 0,9 m, a w okresie suszy w ogóle nie ma w nim wody. Jest rzeczą bezsporną, że przedmiotowy staw i zakres prac, które maja być wykonane nie należy do obiektów o których mowa w art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast przedmiotowy obiekt zalicza się do urządzeń wodnych zdefiniowanych w art.9 ust.1 pkt 19 lit.c ustawy Prawo wodne i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Nadto należy zwrócić uwagę na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy problematyką uregulowaną w ustawie Prawo budowlane i problematyką uregulowaną w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001 r. – Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. (wyrok NSA z dnia 22 października 2010r. II OSK 1654/09).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Krakowskiego jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Gminy Z. w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Przebudowa stawu zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] obręb B., jedn. ewid. Z.