Uzasadnienie
Pismem z 2 marca 2015 r. Starosta Gorlicki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Wójta Gminy Gorlice jako organu właściwego w zmiany stanu wody na gruncie.
W uzasadnieniu Starosta Gorlicki wskazał, że 16 października 2007 r. M. H. wystąpiło do Wójta Gminy Gorlice o przeprowadzenie stosownego postępowania w związku z naruszeniem stosunków wodnoprawnych przez A. G. polegającym na dokonaniu nasadzeń drzew i żywopłotu powodujących niedrożność urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...] i [...] w Z. Wnioskodawczyni powołała art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 469 – dalej jako "ustawa Prawo wodne").
Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy Gorlice umorzył postępowanie z wniosku M. H. wskazując, że usunięcie przyczyn niedrożności sieci drenarskiej należy do obowiązku spółki wodnej jako administratora urządzeń melioracyjnych szczegółowych znajdujących się na tym terenie, a obowiązkiem członków spółki wodnej jest umożliwienie wejścia na grunt i do obiektów w celu wykonania czynności związanych z utrzymaniem, konserwacją i eksploatacją urządzeń objętych działalnością spółki.
Decyzją z [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło decyzję Wójta Gminy Gorlice w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie Wójt Gminy Gorlice decyzją z [...] kwietnia 2011 r. odmówił załatwienia wniosku M. H. na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z [...] listopada 2011 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 11 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 142/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2011 r. oraz decyzję Wójta Gminy Gorlice z [...] kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu I instancji, wniosek A. H. nie pozostawiał wątpliwości, że w sprawie chodzi o naruszenie stosunków wodnych. W piśmie z 16 października 2007 r. wskazany został bowiem art. 29 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w nieuprawniony sposób nadał żądaniu wnioskodawczyni inny sens i znaczenie niż miał on w rzeczywistości.
Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność umieszczenia na działce sieci drenarskiej nie oznacza jeszcze, że w sprawie chodzi o konserwację tych urządzeń. Sieć ta jest jednym ze sposobów regulacji stosunków wodnych, które mogą być naruszone przez różne działania, których wystąpienie powinno jednoznacznie w sprawie ustalone. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji powinny przede wszystkim ustalić, czy na wskazanej przez skarżących nieruchomości zmieniono stan wody. Należy również w precyzyjny sposób ustalić przyczynę tego naruszenia. W zależności od wyników tych ustaleń, nastąpić powinno rozstrzygnięcie sporu przy uwzględnieniu art. 29 Prawa wodnego.
Wójt Gminy Gorlice decyzją z [...] listopada 2014 r. umorzył postępowanie z wniosku M. H. w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Wójt Gminy Gorlice wskazał, że jak wynika z dokumentów i ustaleń postępowania, na działkach znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i są one objęte działalnością Gminnej Spółki Wodnej w Gorlicach zrzeszonej w Związku Spółek Wodnych. Przyczyną niedrożności sieci drenarskiej na działkach były nasadzenie rosnących tam drzew i żywopłotu, co potwierdza pismo Kierownika Związku Spółek Wodnych w Gorlicach z 10 lutego 2009 r. oraz pismo Związku Spółek Wodnych z 30 września 2014 r. informuje o usunięciu takiej awarii na działce [...].
Pismem z 6 lutego 2015 r. Wójt Gminy Gorlice przesłał akta sprawy do załatwienia Staroście Gorlickiemu.
W ocenie Starosty Gorlickiego, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 77 ustawy Prawo wodne. Prawidłowa interpretacja i zastosowanie art. 77 ustawy Prawo wodne opiera się na zrozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych". Konserwacja przedmiotowej sieci drenarskiej jest prowadzona, co wynika z pism Kierownika Związku Spółek Wodnych w Gorlicach z 10 lutego 2009 r. oraz z 30 września 2014 r. Usunięcie drzew zasadzonych przez A. G. jest zobowiązaniem do wykonania jednorazowej czynności, która nie mieści się w pojęciu utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Przyczyny niedrożności urządzenia melioracji wodnych szczegółowych decydują o tym, czy decyzja będzie podejmowana na gruncie art. 29 czy na gruncie art. 77 ustawy Prawa wodnego. Zdaniem Starosty Gorlickiego, w omawianym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem ustalonych przez system melioracji wodnych szczegółowych stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a nie niewłaściwym utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Dlatego sprawy należy rozstrzygnąć w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne.
Starosta Gorlicki podkreślił, że w omawianej sprawie nie nastąpiła zmiana funkcji systemu melioracji wodnych szczegółowych (sieci drenarskiej) i jest ona utrzymywana przez Związek Spółek Wodnych przez jej konserwację i usuwanie awarii. Jak wynika z wykonanego w sprawie opracowania mgr inż. Marka Kokoszki, do zmiany stosunków wodnych doszło na omawianym terenie również przez wykonanie wzdłuż żywopłotu niewielkiego wału ziemnego, jak również utwardzonej drogi dojazdowej do posesji A. H.. Spowodowało to utrudnienie spływu wody powierzchniowej i roztopowej ze strony działki nr [...] w stronę działki nr [...].
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Gorlice wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono m.in., że zastojniki wody na działkach A. H., w okresie opadów atmosferycznych mogły być wynikiem wypłaszczeń w terenie, braku prawidłowej pracy drenażu, który znajduje się na jej działce lub też brakiem drożności drenażu pod drogą utwardzoną, która przechodzi na działkę sąsiednią. Związek Spółek Wodnych w Gorlicach dokonywał bieżącej konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na wysokości działki A. G. przez udrożnienie urządzeń z korzeni żywopłotu. Prace były wykonane w krótkich odstępach czasowych, co może świadczyć o braku drożności urządzeń melioracyjnych z innych powodów. Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na tym terenie zostały wykonane w latach 60-tych ub. wieku. Z uzyskanych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego materiałów wynika, że drenaż znajdujący się m.in. na działce A. H. przebiega pod drogą utwardzoną prywatną, a następnie przechodzi przez działkę A. G. na niżej położone tereny.
Dokonanie kompleksowego przeglądu całej sieci drenarskiej (całego działu wodnego, a także sąsiednich działów) mogłoby pozwolić na ustalenie przyczyny niedrożności tych urządzeń. W ocenie Wójta Gminy Gorlice, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne Nie można bowiem rozważać tylko odcinka drenażu wchodzącego w system odwadniania więcej niż jednej działki oraz wpływu na całość urządzeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są poprzez dalsze przepisy ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 ustawy Prawo wodne.
Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. (art. 77 § 1).
Ponadto z dyspozycji art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2).
W tej sprawie jest poza sporem, że na terenie działek nr [...] i [...] objętych wnioskiem znajdują się urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (sieć drenarska) w rozumieniu art. 77 ustawy Prawo wodne. Już we wniosku z 16 października 2007 r. M. H. wnosiła o przeprowadzenie stosownego postępowania w związku z naruszeniem stosunków wodnoprawnych przez A. G. polegającym na dokonaniu nasadzeń drzew i żywopłotu powodujących niedrożność urządzeń melioracyjnych. Chodzi zatem o utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.
Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 77 ustawy Prawo wodne jest niewątpliwie lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. Działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Powyższej okoliczności nie zakwestionował skutecznie Starosta Gorlicki, którego stanowisko opiera się na możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Jak już jednak wyżej wskazano, art. 77 ustawy jest przepisem szczególnym i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie jest realizowany lub jest realizowany nieprawidłowo, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Gorlicki, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane.
Ponadto obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Nie jest to więc kompetencja Wójta Gminy Gorlice, o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do rozstrzygania na obecnym etapie postępowania, jak to stara się wykazać Starosta, że usunięcie drzew zasadzonych przez A. G. jest zobowiązaniem do wykonania jednorazowej czynności, która nie mieści się w pojęciu utrzymania urządzeń melioracji wodnych. O zakresie koniecznych do wykonania czynności organ może bowiem dopiero decydować po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu koniecznych czynności w sprawie. Bez znaczenia jest przy tym, jakie działania zakłócają prawidłowe utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Stąd nie można podzielić stanowiska Starosty Gorlickiego, że to przyczyny niedrożności urządzenia melioracji wodnych szczegółowych decydują o tym, czy decyzja będzie podejmowana na gruncie art. 29 czy na gruncie art. 77 ustawy Prawa wodnego. Dyspozycja art. 77 § 2 odnosi się jedynie do niewykonywania obowiązku utrzymania tego rodzaju urządzeń, niezależnie od przyczyn, które to powodują.
Ponadto należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowych są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. W przeciwnym przypadku, gdyby przyjąć stanowisko Starosty, oznaczałoby to, że nakładane przez właściwych wójtów, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Z tej przyczyny przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stanowi w niniejszej sprawie normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Gorlice.
Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2012 r. II OW 153/11, na które powołał się Starosta Gorlicki i z którego wynika, że art. 77 nie ma charakteru szczególnego, wyłączającego zastosowanie innych przepisów kompetencyjnych. Racjonalny ustawodawca nie może bowiem powierzać kompetencji do załatwienia tej samej sprawy i na gruncie tego samego aktu prawnego dwóm różnym organom administracji. Jak już wyżej wskazano, przeciwne stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z 8 kwietnia 2014 r. II OW 194/13, z 19 marca 2014 r. II OW 184/13 i z 10 września 2014 r. II OW 74/14).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Gorlickiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.