Uzasadnienie
UZASADNINIE
Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz, na podstawie art. 22 § 2 K.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Burmistrzem Miasta i Gminy Swarzędz a Powiatowym Konserwatorem Zabytków dla powiatu poznańskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na wcięcie drzew.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ENEA Operator Sp. z o. o. Oddział Dystrybucji Poznań, Rejon Dystrybucji Gniezno, zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz, o wydanie zezwolenia na usunięcie 27 szt. drzew (15 szt. topoli, 1 szt. jesionu, 7 szt. olchy, 3 szt. czeremchy i 1 szt. wierzby), w tym trzech drzew dwupniowych, rosnących na terenie działki numer 6/6 obręb Wierzonka oraz 1 szt. klonu pospolitego, rosnącego na terenie działki numer 17/56 obręb Wierzonka.
Burmistrz podkreślił, że na terenie działki nr 6/6 obręb Wierzonka znajduje się zespół dworski i folwarczny (w tym park) wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Ponadto organ zwrócił uwagę na Uchwałę NSA z dnia 19.10.2015 r., sygn. akt II OSP 3/15, w której wyrażono pogląd, że "zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U, z 2014 r, poz. 1446 ze zm,) jest wojewódzki konserwator zabytków".
Wobec powyższego Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz uznał, że nie może wydać zezwolenia na usunięcie 27 szt. drzew, rosnących na terenie działki numer 6/6 obręb Wierzonka, ponieważ w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. Burmistrz zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 1 szt. klonu pospolitego o obwodzie pnia 177 cm, rosnącego na terenie działki numer 17/56 obręb Wierzonka.
Dalej Burmistrz podniósł, że pismem z dnia 22 lutego 2017 r. przekazał sprawę wydania zezwolenia na wycięcie drzew z terenu działki nr 6/6 Powiatowemu Konserwatorowi Zabytków dla powiatu poznańskiego, który pismem z dnia 6 marca 2017 r. przekazał z powrotem wniosek, twierdząc, iż kompetencje do rozstrzygnięcia tej sprawy posiada Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz.
Powiatowy Konserwator Zabytków dla powiatu poznańskiego, mimo skierowanego wezwania, nie udzielił odpowiedzi na wniosek i nie ustosunkował się do kwestii podniesionych przez wnioskodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do regulacji art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Swarzędz a Powiatowym Konserwatorem Zabytków dla powiatu poznańskiego, jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na wcięcie drzew.
Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygającego negatywne spory kompetencyjne pomiędzy wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), starostami a wojewódzkimi konserwatorami zabytków, dotyczące ustalenia organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), tj. wpisanych do rejestru historycznych układów urbanistycznych, ruralistycznych lub historycznych zespołów budowlanych, wystąpiły rozbieżności w zakresie ustalenia, czy fakt wpisania do rejestru zabytków np. układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi nieruchomość, na obszarze której znajduje się drzewo objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego usunięcie, przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia.
W odpowiedzi na niejednolite stanowisko judykatury, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 19 października 2015 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę II OPS 3/15, wyjaśniającą przedmiotową kwestię. W uchwale NSA uwzględnił, iż na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, dokonanej art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), dotychczasowa norma prawna zawarta w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w niezmienionym brzmieniu stała się częścią innej jednostki redakcyjnej tej ustawy. Obowiązujący od dnia 28 sierpnia 2015 r. art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody otrzymał bowiem brzmienie: "Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków- wojewódzki konserwator zabytków".
Treść tego artykułu wskazuje, że zachowana została tożsamość normatywna powołanych przepisów. W w/w uchwale NSA stwierdził, iż zgodnie z art. 83 a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) jest wojewódzki konserwator zabytków.
W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że wpisowi do rejestru zabytków zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podlegają "zabytki nieruchome", a nie "nieruchomości" w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Zgodnie z art. 46 § 1 K.c. "nieruchomościami" są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jednocześnie nieruchomość w ujęciu cywilistycznym, jej część lub zespoły nieruchomości mogą być uznane za zabytek nieruchomy, który będzie podlegać wpisowi do rejestru zabytków. Zwraca się uwagę, że z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż można rozróżnić zabytki nieruchome podlegające wpisowi do rejestru zabytków:
- 1) jednostkowe małych rozmiarów terytorialnych, np. dzieła architektury i budownictwa, takie jak kamienice, kościoły czy dwory, oraz
- 2) obszarowe o znacznym zasięgu terytorialnym, np. układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowlane, obiekty techniki, takie jak kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe.
Niekoniecznie zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków będzie stanowił nieruchomość jako całość. Wprost przeciwnie, z reguły do rejestru zabytków będą wpisywane obiekty budowlane lub zespoły tych obiektów stanowiące część nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie "nieruchomość wpisana do rejestru zabytków", o której mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowi pewien skrót myślowy, a w istocie chodzi o nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków.
Dalej NSA wyraźnie podkreślił, że nie można podzielić stanowiska, iż wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym do wydawania zezwoleń, o których mowa w art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tylko w przypadku, gdy drzewo (krzew) znajduje się na terenie nieruchomości, której dotyczy decyzja o wpisie do rejestru zabytku nieruchomego "jednostkowego" oraz w sytuacji, gdy w decyzji o wpisie zabytku nieruchomego "obszarowego" (historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego) wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, będącą integralną częścią tego zabytku. W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, jego elementami są budynki i inne obiekty (w szczególności zieleń) tworzące ten układ. Uznania właściwości organu ochrony konserwatorskiej w sprawach usunięcia drzewa (krzewu) nie podważa to, że wpis historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego do rejestru zabytków nie oznacza automatycznie, iż poszczególne obiekty (elementy) tego układu lub zespołu zostają wpisane do rejestru zabytków.
To, że każdy z obiektów wchodzących w skład układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego obiektu powoduje, iż obiekt ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego. O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu przesądza to, czy drzewo lub krzew, którego dotyczy wniosek, znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, a nie to, czy poszczególny składnik przyrody (drzewo, krzew) został wpisany do rejestru zabytków. W przepisie art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie posłużono się określeniem "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków", lecz "drzewa lub krzewy z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków".
Ustawodawca nie uzależnia zatem właściwości rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków od tego, czy drzewo (krzew) zostało wpisane do rejestru zabytków, w szczególności nie wskazuje, że musi się odznaczać ono tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz w swoim wniosku wskazał, że 27 szt. drzew objętych wnioskiem rośnie na terenie działki numer 6/6 obręb Wierzonka, na której znajduje się również zespół dworski i folwarczny (w tym park) wpisany do rejestru zabytków. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków dla powiatu poznańskiego z dnia 6 marca 2017 r., wynika, że Konserwator nie kwestionuje tej okoliczności. Natomiast powodem przekazania wniosku zgodnie z właściwością do Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz, było to, że zabytkowy zespół parkowy w Wierzonce, wpisany do rejestru zabytków pod nr 1779/A na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 1978 r., zajmuje jedynie nieznaczną część działki nr 6/6, a drzewa wskazane do usunięcia położone są poza jej granicami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu kompetencyjnego, precyzyjne określenie obszaru objętego ochroną konserwatorską i położenie względem tego obszaru drzew objętych wnioskiem o zezwolenie na wycinkę. Zasadniczo o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa przesądza to, czy drzewo którego dotyczy wniosek znajduje się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a nie czy składnik przyrody jakim jest w tym przypadku drzewo został wpisany do rejestru zabytków. We wspomnianej wcześniej uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r. jasno stwierdzono, że przepis art. 83a ust. 1 należy rozumieć w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wydania pozwolenia na wycinkę drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków a nie drzewa lub krzewu wpisanego do rejestru zabytków.
Jeżeli zatem za nieruchomość wpisaną do rejestru zabytków uznamy nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru, interpretacja art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie środowiska przestanie w świetle powyższych rozważań budzić wątpliwości. Wojewódzki konserwator zabytków powinien zawsze rozpatrzeć wniosek o usunięcie drzewa, bez względu na to czy drzewa przedstawiają jakiekolwiek wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, a jedyne co ma znaczenie to fakt czy znajdują się na terenie takiej nieruchomości, która jest objęta ochroną konserwatorską (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2016 r., II OW 45/16).
W niniejszej sprawie z uwagi na porozumienie z dnia 24 marca 2009 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim oraz Starostą Poznańskim (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2009 r., nr 85, poz. 1212) w sprawie powierzenia Powiatowi Poznańskiemu części spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, właściwym organem do rozstrzygnięcia wniosku jest Powiatowy Konserwator Zabytków dla powiatu poznańskiego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.