Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Starosty Powiatu w Mińsku Mazowieckim (dalej jako "Starosta") jako organu właściwego do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego wskutek działalności prowadzonej przez W.S., prowadzącego działalność pod nazwą "[...]".
W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Starosta przekazał mu akta sprawy dotyczącej nadmiernego zasolenia gleby na terenie działki należącej do A. i R.A. zlokalizowanej przy ul. [...] wskutek działalności prowadzonej przez W.S. na terenie działki nr ew. [...].
Przekazując sprawę Starosta powołał się na art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm. dalej jako "ustawa szkodowa"), który stanowi, że do szkód w powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej stanowi, że szkodą w powierzchni ziemi jest zanieczyszczenie gleby lub ziemi.
Z przekazanej dokumentacji wynika, że sprawa dotycząca nadmiernego zasolenia gleby prowadzona jest od 2005 roku. Z dokumentacji wynika również, że nie zostały wykonane żadne czynności w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania podmiotu – firmy "[...]" na środowisko oraz nie zostały przeprowadzone działania polegające na przywróceniu środowiska do stanu właściwego.
Przekazując sprawę Starosta wskazał, że działalność firmy "[...]" spowodowała zanieczyszczenie gleby, oraz nadmienił, że sprawa była rozpatrywana na podstawie przepisów art. 106-108 p.o.ś. dotyczących rekultywacji terenu.
Po otrzymaniu dokumentacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdził, że sprawa powinna być rozpatrywana w trybie przepisów art. 362 ust. 1 ustawy p.o.ś. (w brzmieniu nadanym przez tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), bowiem firma "[...]" negatywnie oddziałuje na środowisko działki należącej do A. i R.A., w związku z czym wystąpił pismem z dnia 17 maja 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
We wniosku skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy p.o.ś. rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości, które zgodnie z art. 105 ust. 1 tej ustawy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359), natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia glebę lub ziemię uznaje się za zanieczyszczoną, gdy stężenie co najmniej jednej substancji przekracza wartość dopuszczalną, która została określona w załączniku do rozporządzenia. Z dokumentacji sprawy wynikało, że w środowisku gruntowym został stwierdzony nadmiar chlorków oraz za wysokie stężenie sodu i za wysoki odczyn pH. Wartości dopuszczalne tych parametrów nie zostały określone w rozporządzeniu, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zanieczyszczeniu gleby i ziemi, a tym samym o jej rekultywacji.
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OW 91/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, wskazując, że na dzień rozpoznania sprawy nie można jednoznacznie wykluczyć zastosowania żadnego z przepisów obowiązującego prawa wskazanych we wniosku organu.
Następnie pismem z dnia 9 października 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wezwał W.S. do przedłożenia informacji na temat aktualnego oddziaływania soli składowanej na terenie dz. nr ew. [...] na środowisko działki nr ew. [...] obręb [...]. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wystąpił do A. i R.A. o przekazanie informacji czy Zakład "[...]" w dalszym ciągu negatywnie oddziałuje na środowisko działki nr ew. [...].
W odpowiedzi W.S. przedłożył dokumenty, z których wynika, że sól jest składowana na podłożu utwardzonym płytą betonową, natomiast miejsce składowania soli, od strony granicy z działką nr ew. [...] jest ogrodzone betonowym murem.
Pomimo dwukrotne wezwania A. i R.A. nie udzielili odpowiedzi na zadane pytanie. Natomiast w dniu 13 lutego 2013 r. w siedzibie organu stawiła się A.A. informując, że Zakład "[...]" w dalszym ciągu negatywnie oddziałuje na środowisko jej działki poprzez zapylenie, emisję hałasu w godzinach nocnych oraz zasolenie gleby. Dnia 13 lutego 2013 r. A.A. złożyła dokumenty w sprawie, które uzupełniła pismem z dnia 15 lutego 2013 r.
Po zebraniu dokumentacji w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdził, że sprawa powinna być rozpatrywana w trybie przepisu art. 362 ust. 1 ustawy p.o.ś. Stwierdził ponadto, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy ustawy szkodowej, bowiem zasolenie gleby, ponadnormatywna emisja hałasu oraz zapylenie nie są szkodą w środowisku w myśl tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 378 ust. 1 ustawy p.o.ś., organem właściwym do spraw rozpatrywanych w trybie art. 362 ust. 1 jest starosta.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wyjaśnił, że postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o art. 106-108 ustawy p.o.ś. Z dniem 30 kwietnia 2007 r. powyższe przepisy zostały uchylone na mocy ustawy szkodowej, która stanowi teraz podstawę prawną orzekania w sprawie. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienionej p.o.ś. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie występował już pismem z dnia 17 maja 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OW 91/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, wskazując, że na dzień rozpoznania sprawy nie można jednoznacznie wykluczyć zastosowania żadnego z przepisów obowiązującego prawa wskazanych we wniosku organu. Stanowisko wówczas wyrażone zachowuje swoją aktualność. Wprawdzie organy poczyniły pewne ustalenia faktyczne w sprawie, ale są one niewystarczające do uznania, że stan faktyczny spawy nie budzi wątpliwości, a więc, że jest możliwe rozstrzygnięcie niniejszego sporu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie poprzestał bowiem w zasadzie na odebraniu oświadczenia W.S. oraz oświadczenia A.A., która poinformowała, że zakład nadal negatywnie oddziałuje na środowisko jej działki poprzez zapylenie, emisję hałasu w godzinach nocnych oraz zasolenie gleby.
Ponadto zarzuty dotyczące hałasu A. i R.A. podnosili w złożonym do organu piśmie z dnia 15 lutego 2013 r. Brak jest zatem jednoznacznego ustalenia zakresu wniosku właścicieli działki sąsiadującej z terenem zakładu, ponieważ zgłaszają oni co najmniej trzy różne formy negatywnego oddziaływania na ich działkę – zapylenie, zasolenie oraz hałas. Nie ulega zaś wątpliwości, że oddziaływań tych nie sposób potraktować łącznie, bowiem ochronę przed ich negatywnymi skutkami regulują odrębne przepisy, inne są również organy właściwe w tym zakresie. Stąd też ponownie nie sposób jednoznacznie wykluczyć zastosowania przepisów wskazanych we wniosku organu oraz odpowiedzi na wniosek.
Nie sposób również wykluczyć, że w sprawie znajdą zastosowanie jeszcze inne przepisy obowiązującego prawa. Stąd też konieczne jest wcześniejsze ustalenie przez organy w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, przy użyciu środków prawnych, w jakie w tym celu wyposażono organy administracji.
Należy podkreślić, że spór kompetencyjny z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. O konkretnej sprawie administracyjnej nie sposób mówić, jeśli przed wystąpieniem z wnioskiem, organ nie ustalił w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być więc abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia
- - ---------------------- 4 5