Uzasadnienie
Wojewoda [...] pismem z dnia 10 marca 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania B. i J. małżonków S. od decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia opłaty melioracyjnej.
W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że ww. decyzją z [...] kwietnia 2001 r. Starosta M. zobowiązał B. i J. małż. S. do uiszczenia opłaty melioracyjnej. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone na adres zamieszkania matki J. S., która według twierdzeń małżonków S. decyzji nigdy nie przekazała adresatom. O decyzji z [...] kwietnia 2001 r. państwo S. dowiedzieli się dopiero w związku z powtarzającymi się ze strony Starostwa M. żądaniami zapłaty rat opłaty melioracyjnej. Po otrzymaniu i zapoznaniu się z decyzją z [...] kwietnia 2001 r. małżonkowie S. w dniu 29 kwietnia 2013 r. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: Kolegium). Kolegium, uznając, że nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpoznania odwołania, zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r. przekazało odwołanie Wojewodzie [...] w celu jego rozpoznania. W odpowiedzi, pismem z dnia 6 marca 2014 r., Wojewoda [...] zakwestionował swoją kompetencję do rozpoznania odwołania i zwrócił sprawę Kolegium.
Wobec złożenia przez małżonków S. skargi na bezczynność, Wojewoda [...] pismem z 13 listopada 2014 r. zwrócił się do Kolegium z zapytaniem, w jaki sposób sprawa została załatwiona. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 20 listopada 2014 r. Kolegium stwierdziło, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie zobowiązał je do rozpoznania odwołania w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, to tym samym Kolegium nadal podtrzymuje stanowisko o swojej niewłaściwości.
W tych warunkach, w ocenie Wojewody [...], nie budzi wątpliwości, że pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. zaistniał negatywny spór kompetencyjny, wobec czego niezbędne jest, aby Naczelny Sąd Administracyjny wskazał organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2001 r. Zdaniem Wojewody, właściwość Kolegium wynika z faktu, że decyzja Starosty M. z [...] kwietnia 2001 r. w sprawie wymiaru opłaty melioracyjnej została wydana na podstawie nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Dotychczasowe przepisy, co wynika z art. 220 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), utraciły swój byt prawny w istotnym zakresie dla niniejszej sprawy z dniem 1 stycznia 2002 r. Wobec tego, że w decyzji od której wniesiono odwołanie nie tylko sprecyzowano wysokość opłaty melioracyjnej z podziałem na raty, ale także wskazano termin ich płatności, wyznacznikiem, który pozwala określić właściwe przepisy jest, w przekonaniu Wojewody [...], art. 204 ust. 3 Prawa wodnego.
Przepis ten zakłada, że przepisy dotychczasowe stosuje się w sprawach opłat należnych za okres sprzed wejścia nowego Prawa wodnego. Wnioskując a contrario Wojewoda uznał, że w sprawach opłat wymagalnych po wejściu w życie Prawa wodnego zachodzi konieczność stosowania przepisów dotychczas obowiązujących. Skoro zatem w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. termin wymagalności pierwszej raty opłaty melioracyjnej organ I instancji ustalił na rok 2002, a więc już po wejściu w życie nowego Prawa wodnego, to wyznaczenie organu odwoławczego powinno nastąpić przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Obowiązek taki wynika również z wyrażonej w art. 6 k.p.a zasady praworządności, w świetle której organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Wojewoda wskazał następnie, że zgodnie z art. 74b ust. 1 w zw. z art. 74 ust. 2 Prawa wodnego, organem rozstrzygającym o wymiarze opłaty melioracyjnej w I instancji jest obecnie marszałek województwa.
W świetle art. 4 ust. 3 Prawa wodnego, organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jednakże reguła ta nie odnosi się do wszystkich spraw leżących w kompetencji marszałka województwa, bowiem do grona wyjątków zaliczone zostały m.in. sprawy w przedmiocie określenia przez marszałka województwa wysokości opłaty melioracyjnej (art. 74b ust. 1). Wprowadzenie w sprawach określonych w art. 4 ust. 3a Prawa wodnego odstępstwa od zasady, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest organem wyższego stopnia bez doprecyzowania, jaki organ pełni tę funkcję wymusza posiłkowanie się przepisami k.p.a. Oznacza to powrót to podstawowej zasady wyznaczonej przez art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, o ile szczególne ustawy nie stanowią inaczej. Z tych względów, zdaniem wnioskodawcy, organem właściwym do oceny zasadności odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. powinno być Kolegium.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. kwestionując swoją właściwość do rozpoznania odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2001 r. wskazało, że przyjmując nawet za zasadne stanowisko Wojewody, iż ustalenia właściwego organu wyższego stopnia w przypadku zmiany w podziale kompetencji takich organów dokonuje się według nowego stanu prawnego, to uznać należy, że brak jest właściwości miejscowej do rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do samorządu województwa jest bowiem kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W złożonym wniosku Wojewoda [...] zasadnie podnosi, że w obowiązującym stanie prawnym należy przyjąć, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia opłaty melioracyjnej, wydanej na podstawie przepisów uchylonej z dniem 1 stycznia 2020 r. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, jest samorządowe kolegium odwoławcze. W świetle obowiązującego w dniu 17 kwietnia 2001 r. art. 18a ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w tej ustawie był wojewoda, zaś ustalanie opłaty melioracyjnej było zadaniem starosty z zakresu administracji rządowej (art. 85 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 1974 r.). Wraz z uchyleniem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 219 oraz art. 220 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wyeliminowane zostały przepisy szczególne, które stanowiłyby podstawę do odstąpienia od zasady, według której organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W obecnym stanie prawnym ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania odwołania, przyjmować należy na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 127 § 2 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest, o ile ustawa nie przewiduje inaczej, organ administracji publicznej wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jak wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jest zaś, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, samorządowe kolegium odwoławcze. Na tej podstawie należy przyjąć, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty M. z [...] kwietnia 2001 r. r. w przedmiocie ustalenia opłaty melioracyjnej jest, co do zasady, samorządowe kolegium odwoławcze.
Należy podkreślić, że zasadą jest, iż w razie zmiany stanu prawnego do spraw niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy prawa materialnego oraz nowe przepisy postępowania, w tym określające właściwość organów administracji. Wojewoda [...] trafnie odwołuje się w tym zakresie do art. 204 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i jego wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 marca 2004 r. (OW 18/04), w którym przyjęto, że art. 204 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. nie rozstrzyga o właściwości organu, który w sytuacji kiedy należne Skarbowi Państwa jako zwrot części poniesionych kosztów opłaty melioracyjne nie zostały - choć powinny - wymierzone pod rządami ustawy - Prawo wodne z 1974 r. - winien opłaty te wymierzyć obecnie. Właściwość organu w tym przedmiocie nie budzi w świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne wątpliwości.
Organem tym z momentem wejścia w życie omawianej ustawy jest marszałek województwa. Przepis art. 204 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że do opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe nie przenosi właściwości i co za tym idzie kompetencji do ustalania opłat melioracyjnych za wzmiankowany okres na starostę, ponieważ właściwość w tym względzie od dnia 1 stycznia 2002 r. z mocy ustawy przeszła na marszałka województwa. Wskazania powołanego przepisu dotyczące stosowania w określonej w nim sytuacji prawa dotychczasowego stanowią jedynie wskazówkę dla właściwego - według ustawy - organu ustalającego opłatę melioracyjną, jakie prawo materialne winno być wzięte za podstawę ustalenia przedmiotowych opłat i tę kwestię organ rozstrzygający sprawę opłat musi rozważyć.
Należy jednakże zauważyć, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu, który na podstawie przepisów prawa zobowiązany jest do podjęcia działania w określonej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje właściwy organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej, konkretnej sprawy, przy czym dotyczy to nie tylko sporu o właściwość rzeczową, ale również o właściwość miejscową. W rozważanym przypadku do rozważenia pozostała zatem jeszcze kwestia właściwości miejscowej samorządowego kolegium odwoławczego, działającego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, którą regulują przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.). Zgodnie z art. 2a ust. 1 tejże ustawy obszar właściwości miejscowej kolegium określa, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów, na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych.
Z wydanego na tej podstawie przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 198, poz. 1925) wynika, że miejscowo właściwym w stosunku do Starosty M. samorządowym kolegium odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (§ 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia). Należy jednakże w całości podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 sierpnia 2013 r., II OW 48/13, w którym stwierdzono, iż wolą ustawodawcy nie było to, aby organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez starostę w sprawach dotyczących opłaty melioracyjnej było samorządowe kolegium odwoławcze właściwe ze względu na siedzibę starosty. Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w brzmieniu, w którym obowiązywał art. 18a tej ustawy, stanowiący, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w tej ustawie jest wojewoda, organem takim nie było żadne samorządowe kolegium odwoławcze, lecz wojewoda.
Z kolei od początku obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne organem właściwym w sprawach opłaty melioracyjnej był marszałek województwa (w pierwotnej wersji tej ustawy właściwość marszałka województwa w tych sprawach wynikała z jej art. 74 ust. 2, 3 i 4). Organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest zaś, stosownie do art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Z tych względów w orzecznictwie sądowym przyjęto, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne kompetencja do rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie opłaty melioracyjnej przeszła z wojewody na samorządowe kolegium odwoławcze mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Tego rodzaju kompetencje organu wyższego stopnia w stosunku do marszałków województwa w sprawach dotyczących opłaty melioracyjnej, jak wynika z art. 4 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, samorządowe kolegia odwoławcze utrzymały mimo kolejnych zmian tej ustawy, w tym zmian, które polegały na ustaleniu, że organem wyższego stopnia w stosunku do marszałków województwa jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
W rozpoznawanej sprawie samorządowym kolegium odwoławczym mającym siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa nie jest, jak wynika z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603 ze zm.), strona sporu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Konkluzje wyprowadzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i zawarte w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w którym wywodzi się właściwość miejscową innego samorządowego kolegium odwoławczego niż kolegium, które pozostaje w sporze nakazują przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. występuje pozorny spór kompetencyjny. W takim stanie faktycznym, wobec braku przesłanek niezbędnych do uznania sporu za spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 i 3 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że taki spór między stronami nie występuje w związku z czym Sąd ten nie ma też podstaw do zastosowania środka prawnego z art. 15 § 2 p.p.s.a.
W tych warunkach, z braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego należało oddalić