Uzasadnienie
Pismem z 29 stycznia 2015 r. Starosta Przemyski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wójtem Gminy Bircza przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T.T. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce ew. nr [...] w B. przez E.G..
W ocenie Starosty Przemyskiego właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wójt Gminy Bircza na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 469 – dalej jako "ustawa Prawo wodne").
W uzasadnieniu wniosku Starosta Przemyski wskazał między innymi, że pismo T.T. z 24 kwietnia 2014 r., stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania, dotyczy niwelacji terenu działki przez E.G. Przekazując ten wniosek Staroście Przemyskiemu, Wójt Gminy Bircza wyjaśnił, że "z części działki nr [...] zebrana została wierzchnia warstwa gleby o miąższości nie przekraczającej 0,5 m, co nie wpływa na warunki przepływu w potoki Stupnica, położonego w odległości nie mniejszej niż 50 m od linii brzegowej. W pobliżu działki nr [...] nie istnieją inne cieki naturalne lub rowy".
Ponadto Starosta Przemyski wyjaśnił, że z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Zarząd Zlewni Sanu z/s w Przemyślu z 10 kwietnia 2014 r. kierowanego do T.T., wynika, że "zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu, o miąższości nie przekraczającej 0,5 m, w odległości 50 m od skarpy brzegowej, nie ma wpływu na warunki przepływu w potoku". Starosta Przemyski pismem z 1 października 2014 r. zwrócił się do współwłaścicieli działki ew. nr [...] w B. o wyjaśnienie, w jakim zakresie dokonane zostały zmiany ukształtowania gruntu na wskazanej działce oraz, czy współwłaściciele posiadają stosowne zezwolenie bądź pozwolenie na dokonanie opisanych zmian. Na powyższe pismo nie udzielono odpowiedzi.
Starosta Przemyski pismem z 16 października 2014 r. zawiadomił zainteresowane strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód, w związku z niwelacją terenu działki ew. nr [...] wykonaną przez E.G. ze szkodą dla gruntów sąsiedzkich, tj. działki ew. nr [...].
Dnia 30 października 2014 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, podczas której dokonano ustaleń stanu faktycznego i zapoznano zgromadzonych z zebraną dokumentacją. W trakcie rozprawy przeprowadzona została wizja lokalna, podczas której ustalono, że poziom gruntu na działce ew. nr [...] jest niższy niż na działce ew. nr [...]. Obniżenie działki nr [...] w stosunku do działki nr [...] jest widoczne w odległości około 10 m od nurtu potoku Stupnica przepływającego obok przedmiotowych działek. Stwierdzono również istnienie częściowe rowu, tj. odcinek od drogi na długości ok. 6,0 m w stronę potoku. W dniu rozprawy nie stwierdzono zastojów wody na działkach, teren był suchy. Dzień rozprawy poprzedzała utrzymująca się kilkudniowa ładna pogoda, bez opadów. W czasie rozprawy zebrane zostały oświadczenia zainteresowanych stron. Według oświadczenia E.G. z działki nr [...] został zebrany namół, gałęzie, puszki celem oczyszczenia działki.
Zebrany "materiał" wykorzystany został do wypełnienia zagłębień. E.G. zażądała wykonania rowu zaczynającego się od pasa drogowego do potoku. Według oświadczenia T.T., E.G. wywiozła z działki nr [...] kilkanaście samochodów ciężarowych ziemi. Wody opadowe zebrane na działce nr [...] (działce E.G.) zalewają sąsiednią działkę nr [...]. T.T. żądała wyrównania terenu do stanu pierwotnego lub wykonania odwodnienia w celu odprowadzenia wód z terenu do potoku. Dodatkowo T.T. dołączyła do protokołu 4 zdjęcia terenu wykonane w 2014 r. podczas ulewnych deszczy (załącznik do protokołu).
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Starosta Przemyski umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od tej decyzji wniosła T.T..
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylił decyzję Starosty Przemyskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując między innymi, że Starosta Przemyski powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu o właściwość do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są poprzez dalsze przepisy ustawy. W niniejszej sprawie stanowisko Wójta Gminy Bircza, który przekazał sprawę do rozpoznania Staroście Przemyskiemu, poza skrótowym wskazaniem okoliczności faktycznych, nie zostało uzasadnione.
Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która powołała się na art. 29 ustawy Prawo wodne. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznaje się bowiem za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej w sprawach dotyczących uregulowania stanu wody na gruncie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy Bircza powinien był mieć na uwadze, że sprawa, której wszczęcia strona domaga się we wniosku, dotyczy uregulowania stanu wody na gruncie w trybie określonym w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jako organ właściwy do wydania decyzji na tej podstawie prawnej był więc zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, czyli ustosunkować się do wniosku w przewidziany prawem właściwy sposób procesowy. Czynności podjęte w toku postępowania pozwoliłyby mu stwierdzić, czy żądanie strony może być uwzględnione, tj. czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w decyzji kończącej postępowanie, zawierającej rozstrzygnięcie tej kwestii, które może podlegać weryfikacji w trakcie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. To wymaga zaś ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, czy na działce sąsiedniej względem działki wnioskodawców rzeczywiście wystąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy wpływa ona szkodliwie na tę ostatnią działkę.
Pozytywny rezultat tych ustaleń oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki sąsiedniej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w przeciwnym razie należy z kolei wydać decyzję odmawiającą zastosowania tego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę organy pozostające w sporze oraz przedmiot postępowania, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest także ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego.
Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika zaś, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2).
Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z 8 kwietnia 2014 r. II OW 194/13, z 19 marca 2014 r. II OW 184/13 i z 10 września 2014 r. II OW 74/14). Przepis art. 77 ustawy Prawo wodne stanowi niewątpliwie lex specialis wobec art. 29 tej ustawy.
Z akt sprawy nie wynika, żeby dotyczy ona utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 77 ustawy Prawo wodne. Działanie właściciela gruntu zmieniające stosunki wodne nie dotyczy więc funkcjonowania urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Powyższej okoliczności nie zakwestionował zresztą skutecznie Wójt Gminy Bircza, którego stanowisko opiera się na braku możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ustawy Prawo wodne, bez jednak szerszego uzasadnienia takiego poglądu. Przepis art. 77 ustawy jest przepisem szczególnym i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Dotyczy to jednak tylko sytuacji ściśle przewidzianych w tym przepisie, ponieważ wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Wójta Gminy Bircza jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.