Postanowienie NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OW 4/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 kwietnia 2019 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania decyzji zmieniającej pozwolenie wodnoprawne postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta [...] zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poprzez wskazanie ww. Dyrektora Zarządu Zlewni jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej na podstawie art. 133 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121), dalej jako: ustawa – Prawo wodne z 2001 r., dotyczącej wydania decyzji zmieniającej pozwolenie wodnoprawne udzielone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r., znak [...], na szczególne korzystanie z wód obejmujące piętrzenie wód powierzchniowych rzeki [...] w km 92+080, pobór wód powierzchniowych rzeki [...] w km 92+080oraz odprowadzanie oczyszczonych wód wykorzystanych w hodowli ryb karpiowatych w obiekcie stawowym do rzeki [...], sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. (znak [...]).

W uzasadnieniu wniosku organ podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] przekazał do prowadzenia Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie sprawę znak [...] dotyczącą postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 133 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., pozwolenia wodnoprawnego udzielonego ww. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Starosta wskazał, że po wejściu w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) - dalej jako: Prawo wodne z 2017 r., starosta utracił właściwość w sprawach wydawania pozwoleń wodnoprawnych (art. 573 ustawy - Prawo wodne z 2017 r.).

Starosta wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie zmiany ww. pozwolenia wodnoprawnego było prowadzone przez niego z urzędu od dnia złożenia w dniu [...] lutego 2012 r. ekspertyzy wykonanej w wyniku realizacji decyzji Starosty [...] wydanej na podstawie art. 133 ust. 1 pkt ustawy Prawo wodne z 2001 r., czyli zostało wszczęte jeszcze pod rządami poprzednio obowiązujące ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie zatem z treścią art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ustawy – Prawo wodne z 2001 r.

Zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Staroście [...] do załatwienia sprawę zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu przekazania wskazano, że z treści przepisu art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie można wywodzić obowiązku niezwłocznego przekazania spraw wszczętych i niezakończonych organom właściwym w innych sprawach (np. dotyczących zmiany pozwolenia wodnoprawnego). Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uznał, iż w sprawach wszczętych przed dniem 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego 2017 r., zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, czego konsekwencją musi być ich zakończenie przez dotychczas właściwy organ.

Kwestionując powyższe stanowisko, we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta wskazał, że stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest błędne, albowiem wraz z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. starostowie utracili właściwość w sprawach wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Obecnie starosta nie posiada kompetencji do rozpatrzenia wniosku w sprawie, którą na mocy przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r., prowadzić powinien organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie bowiem z art. 133 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: 1) ograniczając zakres korzystania z wód;

2. w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, był starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W obecnie obowiązujących przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. ww. procedura, zgodnie z art. 410 ust. 2 w zw. z art. 397 ust. 1, art. 388 ust. 1 pkt 1, art. 389 pkt 2, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) ustawy, należy do zadań właściwego dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów prawa, organem właściwym do zmiany, w trybie art. 133 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] dnia [...] lutego 2004 r. na szczególne korzystanie z wód jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a więc w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. Przepis art. 133 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. posługuje się pojęciem "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego" na potrzeby ustalenia właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę w trybie tego przepisu. Zgodnie z art. 545 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r., organy, które po wejściu w życie tej ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych.

W ocenie Starosty [...], w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wobec powyższego brak było zatem podstawy prawnej, aby Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zwracał Staroście [...] niezakończoną sprawę, którą starosta prowadził jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego i którą po dniu 1 stycznia 2018 r. przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] na podstawie art. 545 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie stwierdził, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego, a ponadto nie została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r., to właściwym organem do jej załatwienia jest Starosta [...]. Norma prawna wynikająca z art. 545 ust. 5 ustawy Prawo wodne dotyczy spraw objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a nie pokrewnych (postanowienie NSA z dnia 15 maja 2018 r., II OW 24/18). Ww. przepis art. 545 ust. 5 wyraźnie stanowi o utracie właściwości do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Z treści tego przepisu nie można wywodzić obowiązku niezwłocznego przekazania spraw wszczętych i niezakończonych organom właściwym w innych (pochodnych) sprawach, które nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Postępowanie w sprawie, której dotyczy rozpoznawany przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosek, zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2012 r., a zatem po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Stosownie do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r., II OW 227/18, z 18 grudnia 2019 r., II OW 138/18).

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że bezspornym w sprawie jest, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. na szczególne korzystanie z wód wydana została na podstawie art. 133 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., zaś rozstrzygnięcie w sprawie jej zmiany podjęte ma zostać na podstawie art. 133 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, który stanowi, że na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: 1) ograniczając zakres korzystania z wód;

2. w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3. Zarówno w ust. 1, jak i w ust. 2 art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. mowa jest o "organie właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Odwoływanie się przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] do stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r. II OW 24/18 nie jest zasadne, gdyż będący przedmiotem ww. rozstrzygnięcia spór powstał na gruncie odmiennego stanu faktycznego.

Zauważyć trzeba, że odpowiednikiem przepisu art. 133 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest przepis art. 410 Prawa wodnego z 2017 r. Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne z 2017r. Organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a, c i d). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Żaden z tych przypadków nie dotyczy rozważanej sprawy, zaś we wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego z 2017 r. Ma zatem rację Starosta [...]twierdząc, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, procedura zmiany pozwolenia wodnoprawnego uzasadniona treścią ekspertyzy, o której mowa w art. 133 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z art. 410 ust. 2 w zw. z art. 397 ust. 1, art. 388 ust. 1 pkt 1, art. 389 pkt 2, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) ustawy, należy do zadań właściwego dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organem właściwym do zmiany w trybie art. 133 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] dnia [...] lutego 2004 r. na szczególne korzystanie z wód jest na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit b w zw. z art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne z 2017 r. właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w [...].

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.