Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wniósł, na podstawie art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna a Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, poprzez wskazanie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organu właściwego w zakresie utrzymywania wałów przeciwpowodziowych na rzece Poprad w Muszynie.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że właścicielem części nieruchomości, na których zlokalizowany jest wał przeciwpowodziowy jest Skarb Państwa Okręgowy Zarząd Wodny w Krakowie oraz Skarb Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Część wału położonego przy Al. Zdrojowej usytuowana jest na działkach stanowiących własność Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna oraz na działce pozostającej w użytkowaniu wieczystym MIGU Muszyna. Na skutek podejmowania przez Miasto Muszyna inicjatywy w zakresie inwestycji zlokalizowanych w obszarze wałów, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie w 2006 r. podjął działania mające na celu wydanie przez Starostwo Powiatowe w Nowym Sączu decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu dla przedmiotowych nieruchomości, stojąc na stanowisku, iż nieruchomości te zbędne są dla statutowej działalności jednostki. Na skutek przeprowadzonego postępowania nie doszło jednak w efekcie do wygaszenia trwałego zarządu ze względu na brak zgody Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, przy jednoczesnej akceptacji wniosku przez Ministra Środowiska.
Dalej podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego wyrażonym w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wały przeciwpowodziowe zalicza się do urządzeń wodnych podstawowych, które to stanowią własność Skarbu Państwa (zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 72 ust. 1).
Zdaniem Burmistrza, z uwagi na bierność RZGW w zakresie utrzymania tak ważnych urządzeń, celowym i koniecznym stało się wskazanie organu, który winien faktycznie władać wałem przeciwpowodziowym oraz podejmować czynności związane z utrzymaniem prawidłowego stanu technicznego tych urządzeń.
Burmistrz wskazał również, że w tej kwestii zwracał się do Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, który w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r. wskazał, że wał przeciwpowodziowy w Muszynie nie jest urządzeniem melioracji wodnej, bowiem jego funkcja nie jest związana z przystosowaniem środowiska do potrzeb produkcji rolniczej, a co za tym idzie Zarząd Melioracji nie ma podstaw prawnych do jego przejęcia i utrzymywania. W tej sytuacji nieuzasadnionym obowiązkiem utrzymywania wałów przeciwpowodziowych w należytym stanie technicznym, a tym samym zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, obarczona została Gmina Muszyna. Podkreślono, że Muszyna w ostatnich kilkunastu latach prawie corocznie była nawiedzana przez powódź, a "niczyje" wały chroniły przed zniszczeniem setki mieszkań, zamieszkałych przez prawie 1000 mieszkańców.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 22.08.2016 r., zajął w sprawie stanowisko wskazując, iż właściwym i zgodnym z prawem, byłoby przejęcie praw własności nieruchomości wraz z urządzeniem przez Miasto i Gminę Uzdrowiskową Muszyna.
Zdaniem Burmistrza taka sytuacja nie znajduje jednak uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Ochroną przeciwpowodziową powinna zająć się odpowiednia instytucja, posiadająca w swoim zakresie takie działania. Stan techniczny wału przeciwpowodziowego ulega stałemu pogorszeniu, co powoduje, że prawdopodobnie nie przetrzyma kolejnej powodzi i może dojść do katastrofy skutkującej narażeniem życia i mienia wielu mieszkańców.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na wniosek podkreślił, że spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sporem. Wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna dotyczy ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia ewentualnych sprzeczności w zakresie utrzymywania wałów przeciwpowodziowych rzeki Poprad. A zatem źródłem sporu jest kwestia wskazania, który podmiot ma sprawować zarząd na nieruchomości Skarbu Państwa, a także posadowionej na niej budowli hydrotechniczej (wału przeciwpowodziowego), mającej na celu ochronę terenów miejskich przed zalaniem.
Zdaniem organu aby można było mówić o sporze kompetencyjnym (sporze o właściwość), musi istnieć taka sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów, ale tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej. Żądanie Burmistrza dotyczące wskazania organu właściwego w zakresie utrzymywania wałów przeciwpowodziowych rzeki Poprad w Muszynie tych przesłanek nie spełnia. Przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a w konsekwencji spór powstały na tle tej sprawy nie ma charakteru sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przy tym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
Spór kompetencyjny zatem nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska: Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane)" w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę.
Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienie NSA z dnia 21 października 2008 r., II OW 48/08).
Zatem do sporu kompetencyjnego (o właściwość) może dojść tylko w powiązaniu z administracyjną sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
W niniejszej sprawie ze zgromadzonych w aktach sprawy pism wynika, że w istocie wnioskodawca żąda ustalenia organu odpowiedzialnego za utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych rzeki Poprad oraz ich bieżącą konserwację. Zatem rozpoznawany wniosek nie powstał na tle określonej sprawy administracyjnej, lecz dotyczy faktycznego sporu w przedmiocie sprawowania zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa i posadowionego na niej wału przeciwpowodziowego.
Podkreślić należy, że istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Zatem nie jest sporem o właściwość lub kompetencyjnym spór pomiędzy organami administracji sprowadzający się do rozstrzygnięcia, który organ administracji ma sprawować zarząd (administrować) określoną nieruchomością. W takim sporze nie chodzi bowiem o to, który z dwóch organów administracji ma rozpoznać konkretną sprawę administracyjną.
Zaznaczyć należy, że według wnioskodawcy potrzeba złożenia wniosku ma związek z faktem niepodejmowania działań przez RZGW w zakresie utrzymania przedmiotowego urządzenia wodnego, a w konsekwencji koniecznością wskazania organu, który będzie władać wałem przeciwpowodziowym i utrzymywać go w prawidłowym stanie technicznym. Z materiału przedstawionego przez wnioskodawcę wynika jednak, że kwestia władania jest uregulowana, bowiem według niekwestionowanych wpisów w księgach wieczystych oznaczone nieruchomości stanowiące wał przeciwpowodziowy są własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Okręgowego Zarządu Wodnego w Krakowie i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Obowiązki wynikające z gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną oraz nadzór nad ich wykonywaniem, jak też tryb egzekwowania ich właściwej realizacji unormowany jest ustawowo. Mianowicie zgodnie z przepisami art. 9 ust. 1 pkt 1 a) i pkt 19, art. 71 ust. 1 pkt 5 i art. 72 ust. 1 Prawa wodnego wał przeciwpowodziowy jako urządzenie melioracji wodnych podstawowych stanowi własność Skarbu Państwa i jest wykonywane na jego koszt.
Stosownie do art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodna, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Gospodarki Wodnej zadania związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych. Nadzór nad działalnością dyrektorów sprawuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 90 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 75 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa (ust. 1), Zadania, o których mowa w ust. 1, art. 70 ust. 3, art. 74b ust. 1 i 4 oraz art. 74c, marszałek województwa realizuje jako zadania z zakresu administracji rządowej (ust. 2).
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, zaś stosownie do art. 64 b, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.
Z kolei z art. 89 ust. 1 i art. 90 ust. 1 pkt 5, 7a) Prawa wodnego wynika, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarowania wodami, a w szczególności w sprawach zarządzania wodami oraz korzystania z wód, a do jego zadań należy m.in. sprawowanie nadzoru nad działalnością dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, jak też nadzorowanie realizacji zadań związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych oraz inwestycjami w gospodarce wodnej.
Końcowo trzeba zaznaczyć, iż z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 888 ze zm.) wynika, że sprawy z zakresu ochrony przeciwpowodziowej, w tym budowy, modernizacji oraz utrzymania urządzeń wodnych zabezpieczających przed powodzią oraz koordynacji przedsięwzięć służących osłonie i ochronie przeciwpowodziowej państwa należą do działu - gospodarka wodna. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej sprawuje nadzór nad działalnością Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 11 ust. 2 ww. ustawy).
Działem gospodarka wodna kieruje, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz.U. z 2015, poz. 1904), Minister Środowiska. Załącznik do ww. rozporządzenia wymienia wśród organów podległych lub nadzorowanych przez Ministra Środowiska - Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że rozpatrywany wniosek w istocie nie dotyczy sporu kompetencyjnego rozstrzyganego przez NSA w trybie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., lecz stanowi spór, którego rozwiązanie należy do organów administracji rządowej w zakresie ich ustawowych kompetencji.
W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.