Uzasadnienie
Pismem z 11 kwietnia 2019 r. Marszalek Województwa Lubelskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organu właściwego do zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą dla zbiornika [...] na rzece [...] przez zmianę decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] kwietnia 2015 r. zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] lutego 2014 r., którą udzielono Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie pozwoleń wodnoprawnych związanych z realizacją zadania pod nazwą "Budowa zbiornika wodnego w miejscowości [...] na rzece [...] w km [...], gm. [...] - czasza zbiornika, jaz piętrzący i zapora czołowa" oraz zatwierdzono instrukcję gospodarowania wodą.
W odpowiedzi na wniosek Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Lubelskiego jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne z 2017 r."), która w art. 573 uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne z 2001 r."). W dacie orzekania Marszałek Województwa Lubelskiego był organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego objętego wnioskiem o zmianę. Natomiast przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. dokonały zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania pozwoleń wodnoprawnych, a jednocześnie przepisy przejściowe tej ustawy nie zawierają norm o charakterze lex specialis określających właściwość organu w sprawach zmiany ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Kluczowe znaczenie ma zatem wskazanie organu obecnie właściwego do zmiany ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie organu właściwego do zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. powinno nastąpić w oparciu o reguły ogólne wyznaczania właściwości organu administracji publicznej, z tym że podstawą prawną nie może być wyłącznie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Dokonując interpretacji tego przepisu nie można poprzestać jedynie na wykładni językowej zwrotu "organ administracji publicznej, który ją wydał". Wykładnia art. 155 k.p.a. nie może bowiem sprowadzać się do odwołania się wyłącznie do wąsko rozumianego kryterium podmiotowego, jeżeli posłużenie się nim pozostawać będzie w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej.
Dokonując interpretacji tego przepisu konieczne jest uwzględnienie wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz skutków naruszenia tej właściwości określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uchwale tej, w szczególności w jej uzasadnieniu, nie odniesiono się do wpływu zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w przypadku sprawy dotyczącej zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak uzasadnienie tej uchwały zawiera rozważania na temat wpływu takiej zmiany na właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania o właściwości organu administracji decydują przepisy obowiązujące nie w chwili wydania decyzji kończącej ostatecznie postępowanie, lecz przepisy obowiązujące w chwili wznowienia tego postępowania.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania obowiązuje inna reguła, niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, gdzie zmiana przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym nie wpływa na właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ tę właściwość określa się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. Różnicę w odmiennym, w zależności od rodzaju postępowania nadzwyczajnego, podejściu do tego samego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił różnicą co do charakteru obu tych postępowań. W szczególności odwołał się do tego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór kompetencyjny w tej sprawie, ten kierunek wykładni ma znaczenie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W przypadku zmiany decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem zmienianej decyzji. W takiej sprawie nie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej wady z ustalonego katalogu z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest właściwy organ, który wydał tę decyzję, lecz organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował już w wyroku z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/13, w którym stwierdził, że "w przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji)".
Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że charakter i zakres weryfikacji, której podlega decyzja objęta żądaniem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. powinny prowadzić do przeniesienia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony na organ, który w świetle obowiązujących w dacie jego wniesienia przepisów określających zakres jego działania, jest organem właściwym do orzekania w tej kategorii spraw. Powoduje to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, złożonego po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a nie Marszałek Województwa Lubelskiego (art. 397 ust. 2 tej ustawy). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały bowiem wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Z wnioskiem o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie wystąpił Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział Radom, a więc wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna realizująca zadania marszałka województwa w zakresie określonym przepisami Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 526 Prawa wodnego z 2017 r., z dniem wejścia w życie tej ustawy, Wody Polskie wykonują zadania [...] marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Oznacza to, że w drodze sukcesji generalnej wnioskodawcą jest obecnie właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 545 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r.
Stosownie do art. 397 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., jeżeli wnioskodawcą są Wody Polskie, organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do zmiany pozwolenia wodnoprawnego jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a więc Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, co wynika z § 2 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2078).
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że kwestia organu właściwego do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nie była postrzegana jednolicie, co potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017 r. II OW 27/17, w którym użytemu przez ustawodawcę sformułowaniu "organ administracji publicznej, który ją wydał" (art. 155 k.p.a.) zostało nadane ścisłe, językowe znaczenie. Taki kierunek wykładni powinien jednak zostać zakwestionowany jako nieodpowiadający charakterowi prawnemu instytucji zmiany lub uchylenia decyzji (art. 154-155 k.p.a.), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. II OW 113/17, z 18 grudnia 2018 r. sygn. II OW 103/18, z 14 lutego 2019 r. sygn. II OW 214/18 oraz z 16 kwietnia 2019 r., II OW 21/19), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek w pełni aprobuje.
Merytoryczny charakter ponownego orzekania przez organ dokonujący zmiany decyzji powoduje, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do dokonania zmiany powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Wobec sukcesji uprawnień organu, zwrot "organ administracji publicznej, który ją wydał" powinien w tym przypadku podlegać stosownej interpretacji adaptacyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r. sygn. II OW 101/15).
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.