Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] wniósł o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zwanym dalej "SKO", w T., a Wojewodą [...] w przedmiocie rozpatrzenia zażaleń H. M., J. D., R. C., L. S., H. D., A. P., K. B., Z. G., I. R. oraz P. T. na postanowienia Starosty M. z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania scaleniowego gruntów wsi D., gm. P..
W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że otrzymał zawiadomienie z SKO w T. o przekazaniu przedmiotowych zażaleń Wojewodzie [...] do załatwienia wg właściwości. Przekazanie ww. zażaleń wg właściwości SKO argumentowało tym, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), zmianie uległa treść art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zgodnie z którym organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach postępowania scaleniowego jest wojewoda. W związku z tym, w ocenie Kolegium to Wojewoda Podkarpacki jest właściwy do rozpoznania wniesionych zażaleń.
Wojewoda [...] powyższe stanowisko Kolegium uznał za nieprawidłowe, z tego względu, że nie uwzględnia treści normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Artykuł ten stanowi, że "do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Wojewoda stwierdził, że językowa wykładnia ww. normy wskazuje jednoznacznie, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie omawianej ustawy, tj. w sprawach wszczętych przed 16 października 2013 r. należy stosować przepisy dotychczasowe, w tym również w zakresie ustalania organów wyższego stopnia w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego. Taka interpretacja znajduje oparcie w przyjętej w doktrynie prawa zasadzie procesowego prawa intertemporalnego, tj. zasadzie jedności postępowania. Polega ona na stosowaniu aż do zakończenia postępowania przepisów procesowych ustawy obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania.
Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że do wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie zawierała przepisu wskazującego na organ wyższego stopnia w stosunku do starostów prowadzących postępowania w sprawach z zakresu scaleń. Lukę tę uzupełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wskazywało jednoznacznie, że w związku z brakiem przepisu szczególnego, organem tym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze będące w myśl ogólnej zasady zawartej w art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z tych względów ocenie Wojewody [...] właściwym do rozpatrzenia zażaleń pozostaje SKO w T..
W odpowiedzi na wniosek SKO w T. powołało się na treść ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stwierdzając, że najistotniejsze dla potrzeb przedmiotowego sporu jest to, że powyższa zmiana weszła w życie 16 października 2013 r. W związku z tym wyłania się w ocenie Kolegium logiczny wniosek, że do spraw wszczętych i zakończonych przed tym dniem, a co do których toczone jest jakiekolwiek postępowania administracyjne z udziałem organu wyższego stopnia, to takim właściwym organem, począwszy od dnia 16 października 2013 r. jest wojewoda.
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy i mając na uwadze bezsporny fakt, że postępowanie prowadzone przez Starostę M. w zakresie scalenia gruntów wsi D., gm. P., zostało zakończone decyzją tego organu z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], to tym samym – zdaniem SKO – należy uznać o zamknięciu czynności tego postępowania i zakończeniu z tym dniem postępowania scaleniowego gruntów ww. wsi. W ocenie Kolegium, sprawa scalenia gruntów ww. wsi uległa zakończeniu z dniem 15 października 2013 r., skutkiem czego wszelkie postępowania, w tym również postępowania incydentalne jak dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie scalenia gruntów, podlegają kontroli ze strony organu wyższego rzędu, którym w tej sprawie stał się od dnia 16 października 2013 r. wojewoda, w stosunku do postępowań zakończonych, jak postępowanie scaleniowe gruntów wsi D..
Przedstawiając powyższe stanowisko SKO w T. wzięło też pod uwagę treść art. 19 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, jako że zarówno występujący z wnioskiem Wojewoda [...], jak i SKO w T. wykluczają swoje kompetencje do rozpoznania zażaleń na postanowienia Starosty M. z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania scaleniowego gruntów wsi D., gm. P..
Odnosząc się do złożonego przez Wojewodę [...] wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy uznać, że zawarte w nim żądanie, a także przytoczona argumentacja prawna zasługują na uwzględnienie.
Ma rację Wojewoda [...], że SKO w T. nie uwzględniło treści normy intertemporalnej, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten stanowi, że "do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".
Jak wynika z akt sprawy, wszczęcie postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie nastąpiło przed dniem 16 października 2013 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym art. 1 pkt 4 tej ustawy, którym dokonano nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z tą nowelizacją organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach postępowania scaleniowego stał się wojewoda. Na uwagę zasługuje, że norma intertemporalna o charakterze konstytucyjnym zawarta w art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej nie dokonuje rozróżnienia w czasowych stosowaniu czy to przepisów o charakterze materialnym, czy też przepisów procesowych. Gdyby ustawodawca chciał dokonać takiego rozróżnienia to w takim przepisie zawarłby z pewnością stosowną normę, która dokonałaby takiego rozróżnienia, pozwalającego na stwierdzenie, że przepis intertemporalny ma zastosowanie wyłącznie do przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie takiego działania przepisu intertemporalnego art. 2 ustawy zmieniającej jednak nie przewiduje. Wyjaśnienia tej kwestii nie zawiera też uzasadnienie do projektu omawianej ustawy zmieniającej, gdzie w omawianym zakresie wskazano jaki jest cel nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Ponadto SKO w T. tkwi w błędnym przekonaniu, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez Starostę M. w zakresie scalenia gruntów wsi D., gm. P., zostało zakończone decyzją tego organu z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Jak bowiem wynika z innej sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt II OW 16/14, w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego także zainicjowanego przez Wojewodę [...], od wskazanej powyżej decyzji Starosty M. zostały wniesione odwołania. Ta okoliczność wyklucza stwierdzenie SKO, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zakończonym postępowaniem administracyjnym. SKO w T. powinno mieć na względzie, że o zakończeniu postępowania administracyjnego, jako prowadzonego tylko przed organem I instancji, można mówić jedynie w przypadku gdy wydana w sprawie decyzja organu tego organu staje się ostateczna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co prawda, znowelizowana treść art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje, że od dnia 16 października 2013 r. w postępowaniu scaleniowym to wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jednak – z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – nowa reguła nie ma zastosowania do postępowania scaleniowego wszczętego i niezakończonego przed dniem 16 października 2013 r. Oznacza to, że tylko w sprawach scaleniowych wszczętych po 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty będzie wojewoda. Żądanie SKO w T. byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby inaczej postanowił ustawodawca lub gdyby ustawa nowelizująca nie zawierała żadnych przepisów międzyczasowych.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpoznania zażaleń na postanowienia Starosty M. z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania scaleniowego gruntów wsi D., gm. P., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T..
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.