Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2013 r. Wójt Gminy Zabierzów na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. oraz art. 3, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Zabierzów a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dotyczącego rozpoznania i załatwienia sprawy zakresu i skutków robót wykonanych na działce nr [...] w B., stanowiącej własność A.B. poprzez orzeczenie, iż organem właściwym w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie.
W uzasadnieniu w/w wniosku organ wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...], Wójt Gminy Zabierzów wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie działki nr [...] w B. nr [...] bez jakichkolwiek pozwoleń. W sprawie tej Wójt Gminy na podstawie przeprowadzonych przez Komendanta Policji w Zabierzowie czynności ustalił, że na roboty budowlane wykonywane na działce nr [...], właściciel działki nie posiada pozwolenia (co wynika z informacji Komendanta Policji zawartej w piśmie kierowanym do Wójta Gminy z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]).
Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Wójta Zabierzowa, że w trakcie kontroli na działce nr [...] w B. przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2012 r. ustalił, że przeprowadzono roboty polegające m. in. na podcięciu i spionowaniu skarpy na której powyżej przebiega droga gmina (stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlane uznał, że roboty wykonane w obszarze dz. [...] i [...] nie są robotami budowlanymi a jedynie robotami ziemnymi mogącymi skutkować zmianą stosunków wodnych. Zatem jego zdaniem właściwym do prowadzenia dalszego postępowania pozostaje w tym przypadku organ gminy w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne.
Po zapoznaniu się ze stanowiskiem wyrażonym treścią zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Wójt Gminy Zabierzów uznał, że rozpoznanie sprawy, dokonana ocena i kwalifikacja robót przyjęta przez Powiatowego PINB jest błędna. W ocenie Wójta Gminy, roboty wykonane na działce [...] w B., skutkujące naruszeniem konstrukcji nasypu ziemnego drogi gminnej wewnętrznej na dz. nr [...] kwalifikować należy jako przebudowa budowli - podstawy ziemnej korpusu drogowego drogi gminnej, niezależnie od tego, że noszą one znamiona prac przygotowawczych, czyli element robót budowlanych w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane.
Nadto spionowanie skarpy nasypu stokowego drogi, bez równoczesnego jej zabezpieczenia przed utratą stateczności, ocenić należy jednoznacznie jako przebudowę odcinka drogi gminnej w sposób powodujący zagrożenie stateczności budowli a nadto wywołujący zagrożenie zdrowia i życia użytkowników drogi, w dodatku wykonaną bez jakiegokolwiek pozwolenia. Rozpatrywanie tej kwestii w kategoriach naruszenia stosunków wodnych jest nietrafne. Mamy bowiem do czynienia z samowolnym i świadomym działaniem właściciela działki nr [...], który dokonał nieuprawnionej ingerencji w skarpę korpusu drogowego a więc w myśl nomenklatury przepisów Prawa budowlanego dokonał przebudowy rzeczonej budowli (drogi gminnej) w obszarze bezpośrednio przyległym do swej własności. Zmiana stosunków wodnych, jeśli w ogóle do niej doszło, jest wobec tych zaszłości kwestią wtórną, będącą wyłącznie skutkiem wykonanych samowolnie robót budowlanych. Brak zatem podstaw do uznawania, jakoby organ nadzoru budowlanego miał nie być w owej sprawie właściwym.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego – Ziemskiego wniósł o wskazanie Wójta Gminy Zabierzów jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ nadzoru budowlanego nie zgodził się z wnioskodawcą. Na poparcie swojego stanowiska powtórzył argumentację zawartą w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy Wójtowi Zabierzowa co do kompetencji Wójta do rozpoznania sprawy w trybie przepisów art. 29 Prawa wodnego, bowiem roboty mogą spowodować naruszenie stosunków wodnych. Ponownie podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli wykonanych robót ustalił, że są to roboty ziemne nie stanowiące robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, w szczególności nie jest to przebudowa drogi. Dodał ponadto, że jeśli roboty skutkują naruszeniem konstrukcji nasypu drogi gminnej to Wójt posiada kompetencje do wydania podmiotom które niszczą rowy, skarpy, nasypy, robią wykopy i samowolnie rozkopują drogi nakazów w trybie art. 39 ustawy o drogach publicznych.
Natomiast w wypadku ustalenia, że droga jest drogą wewnętrzną w razie samowolnego naruszania pasa drogowego powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym, wynikający z prawa do władania nieruchomością na której jest urządzona droga wewnętrzna, do którego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie przez organ stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem strony, może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu właściwemu organowi, a następnie, w przypadku gdyby ten organ uznał się za niewłaściwy, może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu.
Najważniejszym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jednak to, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno wówczas mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość) kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienia NSA: z 24 lipca 2007 r. II OW 25/07, z 22 marca 2011 r. II OW 98/10 i z 10 stycznia 2012 r. II OW 150/ 11).
Rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2007 r. I OW 23/07).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem sprawy administracyjnej, na co wskazał Wójt Zabierzowa we wniosku z [...] listopada do PINB w Krakowie, są roboty budowlane wykonywane przez właściciela działki nr [...] w B.. Wójt wystąpił z wnioskiem jako właściciel i zarządca drogi na działce sąsiedniej nr [...]. Także we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Wójt Zabierzowa twierdzi, że sprawa dotyczy oceny robót budowlanych wykonanych na działce nr [...]. Natomiast PINB w Krakowie twierdzi, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, bowiem sprawa dotyczy robót ziemnych mogących skutkować zmianą stosunków wodnych rozstrzygana w trybie przepisów art. 29 Prawa wodnego.
Ponadto jako potencjalnie możliwe tryby załatwienia niniejszej sprawy PINB wskazuje na tryb przewidziany w przepisach art. 39 ustawy o drogach publicznych lub tryb cywilnoprawny przed sądem powszechnym. Zatem nie ulega wątpliwości, że pomiędzy organami administracji nie ma zgody co do tego w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego należy rozstrzygnąć sprawę. Obydwa organy nie kwestionują swoich kompetencji do rozstrzygania spraw tj. PINB na podstawie przepisów Prawa budowlanego a Wójt na podstawie przepisów art. 29 Prawa Wodnego i 39 ustawy o drogach publicznych.
Zatem mając na względzie wyżej przedstawione przesłanki niezbędne do uznania sporu za spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 i 3 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że taki między stronami nie występuje. Dlatego z braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego należało oddalić.
Dla porządku należy jedynie stwierdzić, że PINB zobowiązany jest do stosownie do treści art. 81 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Zatem po otrzymaniu wniosku podmiotu uprawnionego o podjęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia, zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i wydania w tym zakresie stosownego do poczynionych ustaleń orzeczenia przewidzianego w przepisach k.p.a. (co uprawnia strony z niego niezadowolone do jego zaskarżenia) a nie poszukiwania kompetencji innych organów administracji do rozstrzygnięcia o zaistniałym zdarzeniu prawnym w trybie przewidzianym w innych ustawach niż prawo budowlane.