Uzasadnienie
Marszałek Województwa Małopolskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Starostą Dąbrowskim w Dąbrowie Tarnowskiej poprzez wskazanie, który organ jest właściwy w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego rekultywacji terenu po byłym składowisku odpadów azbestowo – cementowych w Szczucinie, poprzez wskazanie Starosty Dąbrowskiego jako właściwego w sprawie w trybie art. 5 w związku z art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 29 września 2010 r. do Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie wpłynęło postanowienie Starosty Dąbrowskiego z dnia 16 września 2010 r., stwierdzające niewłaściwość tegoż organu oraz przekazujące wnioskodawcy całość dokumentacji dotyczącej rekultywacji terenu przedmiotowego wysypiska znajdującego się na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], celem prowadzenia postępowania w sprawie zamknięcia i rekultywacji tego obiektu.
Marszałek nie podzielił stanowiska Starosty. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lutego 2000 r. Starosta wydał decyzję, zmienioną następnie decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., zobowiązującą "[...]" Spółkę z o.o. do rekultywacji na własny koszt terenu zakładowego składowiska odpadów poprodukcyjnych, zgodnie z obowiązującą w tym czasie ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). W dniu 1 października 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001. r. o odpadach, która w art. 54 określiła zasady zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie wnioskodawcy nie ma on możliwości działania na podstawie art. 54b i art. 54c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), gdyż przepisy te dotyczą zamykania z urzędu składowiska odpadów, czyli obiektu budowlanego przeznaczonego do składowania odpadów.
Dla tego obiektu nie był sporządzony przegląd ekologiczny oraz nie była wydana decyzja poprzeglądowa, zgodnie z przepisami ustawy wprowadzającej. Obowiązek ten dotyczył wyłącznie składowisk aktualnie eksploatowanych, a jego istotą było dostosowanie funkcjonującego składowiska odpadów do wymogów ustawy o odpadach.
Z dniem wejścia w życie przepisów ustawy o odpadach dotyczących zamknięcia składowiska odpadów, składowisko odpadów poprodukcyjnych w Szczucinie posiadało już decyzję regulującą jego zamkniecie, tj. decyzję na rekultywację i w związku z tym nie miał i nie ma do tego składowiska zastosowania przepis dotyczący zamykania składowisk. Starosta Dąbrowski w Dąbrowie Tarnowskiej decyzją z dnia 24 lutego 2000 r., zobowiązał spółkę do rekultywacji na własny koszt terenu zakładowego składowiska odpadów poprodukcyjnych. Następnie decyzją z dnia 31 lipca 2003 r. zobowiązał spółkę do wykonania rekultywacji przemysłowego składowiska odpadów azbestowo-cementowych, podtrzymując swoje wcześniejsze decyzje.
W dniu 13 października 2005 r. wszedł w życie przepis art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458), zmieniony ustawą z dnia 10 marca 2006 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 63, poz. 441), który stanowił, że decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz innych ustaw ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy.
W ocenie wnioskodawcy, cytowany przepis art. 12 nie ma jednak zastosowania do decyzji wydanych przez Starostę Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej, ponieważ do rekultywacji składowiska nie były przewidziane odpady, a jedynie urodzajna ziemia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Starosta Dąbrowski w oparciu o art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmienił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. zobowiązującą "[...]" Sp. z o.o. w likwidacji w Szczucinie do wykonania rekultywacji przemysłowego składowiska odpadów azbestowo-cementowych. Decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. zawierała 3 punkty, w których:
- 1) w pkt 1 zmieniono ostateczną decyzję Starosty Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia [...] lipca 2003 r. w ten sposób, że ust. 1 lit. a/ otrzymuje brzmienie: do wykonania rekultywacji przemysłowego składowiska odpadów azbestowo-cementowych na części działki nr [...] o powierzchni 3,60 ha, położonej w [...], gmina [...] w terminie do 5 lat licząc od dnia formalnego jego zamknięcia na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego,
- 2) w pkt 2 przekazano prawa i obowiązki wynikające z decyzji na C.C. syna V. i V.,
- 3) w pkt 3 stwierdzono w całości wygaśnięcie decyzji Starosty Dąbrowskiego z [...] lipca 2003 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Wojewoda Małopolski wystąpił z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia [...] lutego 2007 r., w związku z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jej realizacja uzależniona została od wydania przez Wojewodę prawomocnej decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów. Ponadto wątpliwości prawne budził fakt zmiany przez Starostę Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., przy jednoczesnym stwierdzeniu jej wygaśnięcia w całości.
Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przekazało sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło nieważność decyzji Starosty Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia [...] lutego 2007 r., w części dotyczącej pkt 1 i 2 oraz odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 3. Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458) w dniu 13 października 2006 r. wygasła decyzja Starosty Dąbrowskiego z dnia [...] lipca 2003 r. oraz, że Starosta Dąbrowski w sposób sprzeczny z przepisami prawa zmienił tą decyzję decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., która według Kolegium nie funkcjonowała już w obrocie prawnym.
Ponadto wnioskodawca wskazał że w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rekultywacji składowiska odpadów azbestowo-cementowych w Szczucinie, rozstrzygany był spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Dąbrowskim w Dąbrowie Tarnowskiej a Wojewodą Małopolskim przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie – Dz.U. Nr 75, poz. 493). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 42/08 wskazał Starostę Dąbrowskiego jako organ właściwy w sprawie rekultywacji składowiska odpadów azbestowo-cementowych w Szczucinie.
Odnosząc się do opinii Ministerstwa Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami zawartej w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r., będącej odpowiedzią na zapytanie Starosty Dąbrowskiego, wnioskodawca zwrócił uwagę, że odniesiono się tylko do przepisów art. 54 ustawy o odpadach, nie odnosząc się do faktu, że składowisko odpadów azbestowo-cementowych w Szczucinie posiada prawomocną decyzję regulującą jego zamknięcie (tj. decyzję na rekultywację) wydaną przed wejściem w życie ustawy o odpadach. Zgodnie art. 3 ust. 1 ustawy wprowadzającej, należało stosować przepisy dotychczasowe, które realizował Starosta wydając kolejną decyzję na rekultywację w 2003 r. na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Natomiast w opinii Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departamentu Gospodarki Ziemią zawartej w piśmie z dnia 28 maja 2010 r., stwierdzono, że rekultywacja składowiska odpadów azbestowo-cementowych w Szczucinie realizowana była w trybie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która uległa zmianom i przekształceniom, a jej kontynuację zawierają przepisy ustawy o odpadach i według tych przepisów powinna być realizowana rekultywacja. Zdaniem wnioskodawcy, powyższe nie jest jednak zgodne ze stanem faktycznym, gdyż decyzja Starosty Dąbrowskiego na rekultywację składowiska odpadów azbestowo-cementowych w Szczucinie wydana była na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Marszałek stanął na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych do uregulowania stanu formalno-prawnego na wykonanie rekultywacji i wydanie decyzji na zamknięcie przedmiotowego obiektu, który już posiada decyzję Starosty Dąbrowskiego z dnia [...] lutego 2000 r., zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., która na podstawie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw – zachowała moc prawną. Ponadto decyzja Starosty Dąbrowskiego z dnia [ lutego 2000 r. zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, ponieważ nie została uchylona przez organ, który ją wydał ani przez organ wyższego stopnia.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Dąbrowski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Małopolskiego jako właściwego w sprawie zamknięcia i rekultywacji składowiska na podstawie art. 54b i art. 54c ustawy o odpadach.
W ocenie Starosty Dąbrowskiego stanowisko Marszałka Województwa Małopolskiego zaprezentowane we wniosku jest błędne. Przede wszystkim nie zgodził się z twierdzeniem, że składowisko odpadów w Szczucinie posiada już decyzję regulującą jego zamknięcie, tj. decyzję Starosty Dąbrowskiego z dnia [...] lutego 2000 r. Stosownie bowiem do treści art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.), decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 oraz z 2006 r. Nr 12, poz. 63), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz innych ustaw ulegały wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy.
Decyzja Starosty Dąbrowskiego z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana na podstawie art. 20 i art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dotyczyła rekultywacji z zastosowaniem odpadów. Podobnie jak wyżej wymieniona decyzja, wygaśnięciu na podstawie wskazanego przepisu uległa również decyzja Starosty Dąbrowskiego z dnia 31 lipca 2003 r. zobowiązująca spółkę do wykonania rekultywacji przemysłowego składowiska odpadów azbestowo-cementowych na części działki nr [...] w [...]. Zdaniem Starosty, przytoczony przez wnioskodawcę art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw nie ma w tym przypadku zastosowania, albowiem odnosi się on do spraw wszczętych przed dniem wejścia wżycie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną.
Starosta wskazał, że zgodnie z art. 54b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54c ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku gdy składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełniają wymogów technicznych lub formalnych określonych przepisami prawa, marszałek województwa wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów. Wymagania odnośnie składowisk odpadów oraz składowania odpadów zostały określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w ustawie o odpadach (m.in. w rozdziale 7 "Składowanie i magazynowanie odpadów") oraz w rozporządzeniach wydanych na podstawie upoważnień zawartych w wymienionych ustawach, przede wszystkim zaś w:
- 1) rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549) – wydanym na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o odpadach, które weszło w życie z dniem 25 kwietnia 2003 r.,
- 2) rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków prowadzenia monitoringu składowisk odpadów (Dz.U. Nr 220, poz. 1858) – wydanym na podstawie art. 60 ustawy o odpadach, które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2003 r.,
- 3) rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz.U. Nr 191, poz. 1595) – wydanym na podstawie art. 55 ust. 5 ustawy o odpadach, które weszło w życie z dniem 18 listopada 2002 r.,
- 4) rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 7 września 2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz.U. Nr 186, poz. 1553) – wydanym na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy o odpadach, które weszło w życie z dniem 13 października 2005 r.
Przedmiotowe składowisko odpadów niebezpiecznych nie spełnia zarówno przesłanek formalnych do prowadzenia składowiska odpadów (nie ma ustanowionego zabezpieczenia roszczeń), jak i wymogów technicznych (na składowisku odpadów zachodzą zmiany obserwowanych parametrów, wskazujących na możliwość wystąpienia lub powstania zagrożeń dla środowiska).
Rekultywacja składowiska odpadów prowadzona w trybie ustawy 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest częścią procesu eksploatacji szczególnego typu instalacji. W związku z tym, w ocenie Starosty, trzeba przyjąć, że ogólne przepisy dotyczące zasad ochrony powierzchni ziemi oraz regulacje odnoszące się do ochrony gruntów rolnych i leśnych (dział IV "Ochrona powierzchni ziemi" w tytule II ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) mogą być tu stosowane jedynie pomocniczo. Rekultywacja prowadzona na podstawie ustawy o odpadach powinna doprowadzić do sytuacji, w której składowisko przestaje realnie istnieć, stając się częścią powierzchni ziemi lub obiektem budowlanym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór w rozpoznawanej sprawie jest negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Małopolskiego, a Starostą Dąbrowskim w Dąbrowie Tarnowskiej. Ponadto należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OW 42/08 wskazał Starostę Dąbrowskiego jako właściwy organ w przedmiocie rekultywacji składowiska odpadów azbestowo-cementowych w Szczucinie rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Dąbrowskim w Dąbrowie Tarnowskiej a Wojewodą Małopolskim. Natomiast w tej sprawie, kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość jest ustalenie treści osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji Starosty Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia [...] lutego 2000 r. znak: [...]) zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], zobowiązującą "[...]" Sp. z o.o. w [...] do rekultywacji na własny koszt terenu zakładowego składowiska odpadów poprodukcyjnych, zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.
Nr 16, poz. 78 ze zm.). Należy bowiem przypomnieć, że dopiero w dniu 1 października 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, która w art. 54 określiła zasady zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części.
W przedmiotowej sprawie oznacza to, że jeżeli powyższa decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2000 r. stanowiła w jej osnowie (rozstrzygnieciu) o rekultywacji z zastosowaniem odpadów, to na podstawie art. 12 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych innych ustaw, zmienionego ustawą z dnia 10 marca 2006 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, podlegała wygaśnięciu. Natomiast jeżeli decyzja Starosty dotyczyła rekultywacji bez jednak zastosowania odpadów, to taka decyzja Starosty nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W tej sprawie, co wynika z analizy treści osnowy tej ostatecznej decyzji wystąpiła ta ostatnia sytuacja prawna i faktyczna, ponieważ przedmiotowa decyzja Starosty Dąbrowskiego rozstrzygała kwestię rekultywacji zakładowego składowiska odpadów bez zastosowania w tym celu odpadów. Dlatego też Starosta Dąbrowski w Dąbrowie Tarnowskiej jest właściwym organem do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rekultywacji terenu po zamkniętym składowisku odpadów azbestowo-cementowych w Szczucinie, w trybie art. 5 w związku z art. 20 cyt. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz biorąc pod uwagę art. 12 cyt. wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jak i dyspozycję art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, która stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i 15 § 2 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.