Uzasadnienie
Wojewoda Lubuski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Wojewodą Lubuskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze i wskazanie organu właściwego w sprawie rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta Nowa Sól od decyzji Starosty Nowosolskiego, znak: [...] z dnia [...] lutego 2015 roku umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dla firmy B. z siedzibą w N. za zniszczenie drzewa z gatunku klon jesionolistny spowodowane niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych i wykorzystaniem sprzętu mechanicznego podczas prowadzonej inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. przekazało Wojewodzie Lubuskiemu, którego uznało za organ właściwy do rozpatrzenia według właściwości, odwołanie Prezydenta Miasta Nowa Sól od decyzji Starosty Nowosolskiego znak: [...] z dnia [...] lutego 2015 roku umarzającej w całości postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dla firmy B. z siedzibą w N. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wskazało, że właściwość Wojewody Lubuskiego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wynika z art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.).
Zgodnie z art. 11g, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych realizowanych na podstawie cytowanej ustawy stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest: wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę (art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy).
Jak wskazał Wojewoda Lubuski, Decyzja Starosty Nowosolskiego, od której wniesiono odwołanie, jest decyzją umarzającą postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 roku, poz. 627, z późn. zm.) - art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90.
W ocenie Wojewody Lubuskiego, wprawdzie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji ww. przepisy nie zostały wyraźnie wskazane, jednakże analiza akt sprawy, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pozostawiają wątpliwości, że przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę prowadzenia tego postępowania.
Wojewoda Lubuski wskazał, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie stanowią o tym, który organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty, dlatego też zastosowanie znajdzie ogólna reguła wyrażona w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W ocenie Wojewody Lubuskiego w systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, wskazującego, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach związanych z wymierzaniem administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody jest wojewoda, jak również brak jest przepisu wskazującego inny organ niż wynikający z art. 17 k.p.a. Z pewnością takim przepisem nie jest art. 11g ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż explicite zakreśla on kognicję wojewody, ograniczając ją do odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, gdyż odwołanie dotyczy decyzji kończącej postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa.
Jednocześnie wskazany przepis art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, będący normą kolizyjną powodującą częściowe wyłączenie stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody, co stanowi bezpośrednią przyczynę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, nie oznacza jednakże, że wojewoda staje się w ten sposób organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie drzew.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wskazało, że postępowanie odwoławcze winno być załatwione zgodnie z art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w sporze nie może być wprost zastosowana reguła ogólna Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanowiona w art. 17, ponieważ artykuł ten w zdaniu ostatnim formułuje istotne wyłączenie jej stosowania: "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Taką ustawą szczególną jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W art. 11g wprowadza modyfikację ogólnych reguł przewidzianych w k.p.a. i regulujących model odwołania w postępowaniu administracyjnym, poprzez wprowadzenie innych organów publicznych, jako organy odwoławcze, niż wskazane w art. 17 k.p.a. jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Co do zasady instancyjną kontrolę decyzji administracyjnych sprawują organy wyższego stopnia wskazane w art. 17 k.p.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są zasadniczo samorządowe kolegia odwoławcze. Podobnie rzecz ujmuje ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm. - art. 1 i 2 ustawy). Jednakże z woli prawodawcy przepis szczególny może wyłączyć tę właściwość, wskazując, że w konkretnej sprawie organem wyższego stopnia jest inny organ publiczny. Krzysztof A. Wąsowski, współautor Komentarza do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tak uzasadnia odstąpienie od reguł ustalonych w art. 17 k.p.a. w art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "W postępowaniach, w których decyzję w pierwszej instancji wydał starosta, organem odwoławczym jest wojewoda.
Pomimo, że wojewoda jest organem ogólnej, zespolonej administracji rządowej, a starosta pełni funkcję przewodniczącego kolegialnego organu wykonawczego w samorządzie po wiatowym, to ze względu na rządowy (a nie samorządowy) charakter regulacji ustawy specjalnej postępowanie odwoławcze powinien prowadzić organ administracji rządowej, którym w tym przypadku jest wojewoda" (por. Komentarz do art. 11g teza 2, Lex.online.woiterskluwer).
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, z punktu widzenia wykładni systemowej i racjonalnego ustawodawcy oraz ze względu na usytuowania przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w systematyce wewnętrznej tej ustawy nie można zawężać stosowania trybu odwoławczego przewidzianego w specustawie wyłącznie, jak to sugeruje Wojewoda we wniosku, do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy bowiem pamiętać, że obecny kształt ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest w zasadniczej mierze wynikiem nowelizacji tej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., której celem było zintegrowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z decyzją o pozwoleniu na budowę w ramach jednej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W rezultacie tej nowelizacji organ administracji, rozstrzygając wniosek inwestora, ocenia całość zamierzenia inwestycyjnego, w tym kwestii związanych z m.in. z ochroną środowiska, a w sprawie także w kontekście ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627), która po zatwierdzeniu wniosku decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie podlega dalszej kontroli przez organy administracji publicznej i jest podstawą do rozpoczęcia prac budowlanych. Powstaje zatem pytanie, jaki organ jest właściwy do rozpatrywania odwołania stron, gdy w trakcie realizacji inwestycji określonej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dojdzie do konfliktu na tle stosowania odrębnych ustaw, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody, których stosowanie w procesie inwestycyjnym na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ograniczone, bądź wyłączone, np. w wypadku zniszczenia drzew w trakcie prac budowlanych prowadzonych podczas realizacji zadań inwestycyjnych po wydaniu przedmiotowej decyzji?
Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierającej normę kolizyjną, wyłączającą częściowo stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków) oraz opłat z tym związanych. Wskazana norma kolizyjna znajduje zatem zastosowanie po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej (por. M. Ełżanowski, Komentarz do art. 21 teza 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Lex.online.wolterskluwer).
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, okoliczność, że normę art. 21 ust. 2 można zastosować po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej wskazuje, że stosowanie art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można ograniczyć jedynie do etapu wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej, ale należy ze względu na charakter lex specialis tego przepisu w stosunku do regulacji k.p.a. rozciągnąć także na spory wynikające w trakcie realizacji inwestycji, tam gdzie prawodawca na mocy tej ustawy wyłącza stosowanie k.p.a.
Ponadto organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując konkretną sprawę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uregulowaną w rozdziale 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podobnie jak art. 21 ust. 2 dotyczący częściowego wyłączenia stosowania ustawy o ochronie przyrody w przypadku nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w postanowieniu z dnia 2 marca 2010 r., I OW 182/09, Lex nr 606373 podkreślił, że wprawdzie przepis ten (art. 11g) odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. Za taką interpretacją przepisu art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przemawia bowiem wykładnia systemowa.
Ze względu na systematykę wewnętrzną tej ustawy przyjęcie, że w przypadku art. 21 ust. 2 właściwym organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, a nie Wojewoda Lubuski przeczyłoby zarówno wykładni systemowej, jak i zasadzie racjonalnego ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporu kompetencyjnego między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Jak wynika z art. 88 § 1 pkt 1 w związku z art. 90 ustawy o ochronie środowiska, decyzję o wymierzeniu kary administracyjnej za zniszczenie drzew wydaje, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, starosta. Ustawa o ochronie środowiska nie przewiduje regulacji szczególnej w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a., więc w sprawach tych organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadza normę kolizyjna, stanowiąc: "Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych". Norma ta może być zatem stosowana dopiero po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej. Dotyczy tylko zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów (art. 83 ustawy o ochronie środowiska) i opłat z tym związanych (art. 84 ustawy o ochronie środowiska). Nie odnosi się więc do wymierzenia kar pieniężnych za zniszczenie drzew (art. 88 ustawy o ochronie środowiska).
Jak wynika z powyższego, właściwe w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze.
Co więcej, nie sposób wywieść z art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że Wojewoda Lubuski jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Przepis ten odnosi się bowiem do rozpatrywania odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – a decyzją taką, co wynika z jej istoty i funkcji, nie można orzec w przedmiocie wymierzenia kary za zniszczenie drzew.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.