Uzasadnienie
Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie dotyczącej budowy zespołu handlowo – usługowego wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy Al. [...] w P. Uzasadniając wniosek twierdził, że wskazany zespół handlowo – usługowy został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2000 r., która została prawomocnie uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 listopada 2002 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 1373-1379/02. Ponadto podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję Burmistrza Miasta P. nr [...] z [...] października 2002 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego, i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Następnie wskazał, że po uchyleniu tych decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z 28 lipca 2016 r. przekazał sprawę Staroście P. powołując się na art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. W ocenie Starosty P., w sprawie powinien mieć jednak zastosowanie powołany przepis w brzmieniu sprzed tej daty. Wynika to, jak wskazał, z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą znowelizowano art. 37 Prawa budowlanego, stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowelizacji ostateczną decyzją stosuje się przepisu dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 37 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ma miejsce jedynie w razie nierozpoczęcia robót budowlanych, natomiast w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Ponadto Starosta P. wskazał, że w wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] lutego 2016 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, stwierdzono, że w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, następnie unieważnioną lub uchyloną, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o wskazanie Starosty P., jako organu właściwego do rozpoznania sprawy budowy zespołu handlowo – usługowego. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zespół handlowo – usługowy, którego dotyczy sprawa, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało uchylone. Następnie przedstawił argumentację sprowadzającą się do próby wykazania, że zmiana art. 37 Prawa budowlanego nie miała charakteru normatywnego, lecz stanowiła wyjaśnienie znaczenia tego przepisu, co oznacza, że przed nowelizacją jego znaczenie było takie same, jak po nowelizacji.
Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., przekazując sprawę Staroście P., w piśmie z 28 lipca 2016 r. stanowiącym zawiadomienie, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a., powołał się na art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), wskazując, że w sprawie, w której wystąpił spór kompetencyjny, decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, a powodem uchylenia były kwestie formalno – prawne, a nie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, odwołując się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w piśmie z 22 lipca 2016 r., dotyczącego wykładni powołanego przepisu, stwierdzono, że organem właściwym do wydania decyzji po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego jest – co do zasady – organ administracji architektoniczno – budowlanej, zaś organ nadzoru budowlanego jedynie w przypadku istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Uznano też, nadal powołując się na stanowisko tego organu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek formalnie zakończyć postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, który na skutek uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji o pozwoleniu na budowę "odkrył się".
Powoływanie się w sprawie, w której wystąpił rozpoznawany spór kompetencyjny, na art. 37 Prawa budowlanego, nie jest zasadne, gdyż w sprawie nie jest kwestionowane, że inwestycja została zakończona, zaś powołany przepis reguluje wznowienie budowy lub rozpoczęcie budowy w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła lub została uchylona albo stwierdzono jej nieważność. Skoro inwestycja została zakończona, to po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie występuje konieczność uzyskania pozwolenia na jej wznowienie, a więc z tego powodu nie ma zastosowania ani § 2, ani § 3 powołanego przepisu.
Nie oznacza to, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie powstaje konieczność rozpoznania "odkrytego", jak to obrazowo ujął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie ulega wątpliwości, że właściwy do rozpoznania takiego wniosku jest organ administracji architektoniczno – budowlanej, gdyż to ten organ jest właściwy w sprawie pozwolenia na budowę (art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego). Do takiej konstatacji nie jest jednak przydatny art. 37 Prawa budowlanego, gdyż reguluje on inną sytuację, mianowicie to, na podstawie jakiej decyzji inwestor może dokończyć lub w ogóle rozpocząć budowę w razie wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z jednoznacznej treści tego przepisu, w szczególności z użytych w nim zwrotów "rozpoczęcie budowy" i "wznowienie budowy", wynika, że nie reguluje on sytuacji charakteryzującej się tym, że pozwolenie na budowę zostało uchylone albo stwierdzono jego nieważność po zakończeniu budowy, a więc wówczas, gdy nie jest konieczne wznowienie budowy, albo tym bardziej jej rozpoczęcie. Taka sytuacja nie jest wprost uregulowana w Prawie budowlanym, ale należy przyjąć, że dotyczy jej art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie tych przepisów do robót budowlanych innych niż w przypadkach określonych w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono lub której stwierdzono nieważność, nie można uznać za przypadek określony w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, gdyż były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, uwzględniając odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, należy przyjąć, że art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dotyczy sytuacji polegającej na tym, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej lub której po zakończeniu robót budowlanych stwierdzono nieważność.
Zauważyć też należy, że z akt administracyjnych oraz stanowisk organów pozostających w sporze kompetencyjnym nie wynika, aby spór powstał w związku z postępowaniem, które ma na celu zakończenie postępowania rozpoczętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę po uchyleniu wydanego już pozwolenia na budowę. Nadzór budowlany, jak wynika z wydanych w sprawie decyzji, prowadził postępowanie w sprawie budowy zespołu handlowo – usługowego po tym, jak ten zespół został wybudowany, a decyzja o pozwoleniu na jego budowę uchylona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] grudnia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na J. Sp. z o.o. w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2015 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, przy czym organ odwoławczy zaakceptował treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przyjmując, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego może być nałożony wówczas, gdy po zakończeniu budowy zostanie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadnił względami procesowymi, mianowicie naruszeniem art. 10 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] listopada 2015 r. po raz drugi, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na J. Sp. z o.o. w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2016 r., po raz kolejny i z podobnym uzasadnieniem jak w poprzedniej decyzji, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przekazując sprawę Staroście P., nie twierdził, że przekazuje ją z tego powodu, iż jakiś podmiot domagał się, aby ten organ administracji wydał decyzję w sprawie wszczętej wnioskiem o pozwolenie na budowę tego zespołu. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że różne podmioty w związku z tym, że zespół handlowo – usługowy został wybudowany, a decyzja o pozwoleniu na jego budowę została uchylona, domagały się, czy to rozbiórki tego zespołu, czy też wprowadzenia określonych zmian. Stowarzyszenie [...] w P. pismem z 27 września 2011 r. zażądało, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nakaz rozbiórki zespołu handlowo - usługowego. M. P. pismem z 19 września 2014 r. zażądała likwidacji drogi wewnętrznej i wykonania zabezpieczeń przed hałasem. V. G., A. S., E. Z., K. G., M. K. i B. S. pismem z 22 września 2014 r. zażądały nałożenia na inwestora obowiązku spełnienia wymagań z zakresu ochrony środowiska. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. natomiast, w związku z tymi podaniami, w szczególności w związku z podaniem Stowarzyszenia [...] z 27 września 2011 r., wszczął postępowanie, o czym świadczy zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 14 października 2011 r. i wydawane następnie, opisane już decyzje.
W ocenie NSA, nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie, w której powstał spór kompetencyjny, toczy się postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organem właściwym do załatwienia takiej sprawy jest zaś, jak wynika z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Na właściwość tego organu nie ma przy tym wpływu, jak już powiedziano, art. 37 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie toczy się w sprawie, w której obiekt budowlany został już wybudowany i w związku z tym ten przepis nie ma do niego zastosowania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.