Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Starosty Bolesławieckiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku S. Sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej w Ś., gmina O., powiat b., województwo d..
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej w Ś., gmina O., powiat b., województwo d. zlokalizowane jest składowisko odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne, które zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacja ta posiada aktualne decyzje o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego.
Z wniosku Spółki wynika, że odpady zbierane i zmagazynowane na terenie ww. działki po zgromadzeniu ilości odpowiedniej do transportu, zostaną przekazane do odzysku lub w dalszej kolejności do unieszkodliwienia (zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami), wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie w tym zakresie.
Marszałek przywołał treść art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm., dalej "ustawa o odpadach"), który określa właściwość rzeczową organów ochrony środowiska w zakresie wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów i uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a-c ustawy o odpadach, który wskazuje na właściwość marszałka województwa, bowiem planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Co najwyżej można je zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na zbieranie odpadów m.in. w postaci złomu (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W ramach tego przedsięwzięcia nie będzie prowadzony odzysk odpadów, o którym mówi art. 43 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach.
Nie stanowi ono także regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ani instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
Mając na uwadze argumentację Starosty Bolesławieckiego zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., którym przekazano mu wniosek spółki jako organowi właściwemu, Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie ma zastosowania bowiem przedsiębiorca wniósł o wydanie odrębnej decyzji na zbieranie odpadów, nie zaś o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Wolą przedsiębiorcy było uzyskanie w tym zakresie odrębnego zezwolenia, tj. decyzji niezależnej od posiadanego przez niego pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Ś., obejmującego zezwolenie na przetwarzanie odpadów. To od woli przedsiębiorcy zależy, czy prowadząc działalność w zakresie przetwarzania odpadów i w zakresie ich zbierania, starać się będzie o uzyskanie jednego, czy dwóch odrębnych zezwoleń na ww. działalność. Wynika to wprost z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach.
Organ wskazał, że to do wnioskodawcy a nie do organu należy określenie we wniosku przedmiotu swego żądania a tym samym przedmiotu postępowania. W razie wątpliwości to strona dokonuje uszczegółowienia złożonego wniosku a nie organ. To strona, a nie organ decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony.
Podniesiono, że art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy wyłącznie sytuacji wydawania decyzji łącznej tj. jednego zezwolenia zawierającego rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. Nie dotyczy zaś wydawania odrębnych zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Wówczas właściwość organów do wydania danego rodzaju zezwolenia określa się odrębnie, zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach. Organ przedstawił uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zakresie jej art. 41 ust. 6 i stwierdził, że z uzasadnienia tego jasno wynika, iż treść art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy wyłącznie przypadku wydawania przez organ decyzji łącznej, przy czym przepis ten wprowadza jednocześnie ograniczenie możliwości jej wydania do przypadku, gdy zbieranie i przetwarzanie odpadów odbywa się w tym samym miejscu.
Wobec powyższego Marszałek stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji w zakresie zbierania odpadów (odrębnego zezwolenia na zbieranie odpadów) jest w niniejszym przypadku Starosta Bolesławiecki.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Bolesławiecki zaznaczył, że działalność, dla której Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów planowana jest na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Świętoszowie, prowadzonego przez Spółkę. Składowisko to zaliczone jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i objęte jest pozwoleniem zintegrowanym, udzielonym przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego.
Starosta uważa, że z wniosku Spółki wynika, iż działalność będzie powiązana technologicznie z istniejącymi obiektami, znajdującymi się na terenie składowiska objętego pozwoleniem zintegrowanym. Świadczy o tym fakt, że wnioskodawca, przedstawiając swoje możliwości techniczne (pkt 5 wniosku) podkreśla, że składowisko posiada zaplecze techniczne i warsztatowe, z czego wynika, że zaplecze to będzie wspólne dla istniejącego jak i planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie przewiduje żadnych inwestycji w tym zakresie. Zwrócono uwagę na fakt, że monitoring będzie prowadzony zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego, a więc nie przewiduje się w tym zakresie zmiany.
Starosta podkreślił, iż w postanowieniu NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OW 21/16, stwierdzono, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedne przedsięwzięcie. Z powyższego Starosta wyprowadza wniosek o właściwości Marszałka Województwa Dolnośląskiego do załatwienia wniosku Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Marszałek Województwa Dolnośląskiego jak i Starosta Bolesławiecki uważają, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku S. Sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej w Ś., gmina O., powiat b., województwo d.
Wskazać należy, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Ustawodawca wprowadził zasadę, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a – c) bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ostatniej ustawy przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zaś rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do załatwienia wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne) na działce nr [...] obręb [...] położonej w Ś. jest Starosta Bolesławiecki. Ww. przepis art. 41 ust. 3 w swoim punkcie 1 na zasadzie katalogu zamkniętego określa przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa. Organ ten jest właściwy do załatwienia wniosku strony o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów m. in. wówczas, gdy mamy do czynienia z przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko zawiera § 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (patrz: ust. 1 pkt 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, ust. 2). Wśród nich brak jest przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów.
O właściwości rzeczowej marszałka województwa w tym przypadku nie decyduje także fakt, że Spółka na terenie swojej działalności korzysta z instalacji zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), gdyż z wniosku Spółki nie wynika – jak wskazuje to Starosta, by zbieranie odpadów objętych wnioskiem miało odbywać się z użyciem tej instalacji (składowiska odpadów). Owszem zbieranie i magazynowanie odpadów będzie miało miejsce na tej samej działce, na której funkcjonuje dotychczasowe składowisko ale dla nowego przedsięwzięcia przewidziano odrębny teren (magazynowanie będzie prowadzone poza urządzonymi kwaterami składowymi (należącymi do składowiska) na dostępnym utwardzonym placu w wydzielonych i odpowiednio opisanych miejscach magazynowych, odpady będą magazynowane selektywnie z rozdzieleniem na ich poszczególne rodzaje, odpady będą przechowywane w pojemnikach stalowych lub z tworzywa albo luzem na pryzmach, magazynowanie odpadów nie będzie trwało dłużej niż wymaga tego przygotowanie ich odpowiedniej ilości przed przekazaniem do następnego posiadacza odpadów).
Sama okoliczność, że na terenie na którym znajduje się taka instalacja, odbywać się będzie także zbieranie odpadów nie czyni z tego zbierania odpadów przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden przypadek o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, co uzasadnia właściwość rzeczową starosty – art. 41 ust. 3 pkt 2 tej ustawy tj. Starosty Bolesławieckiego.
Nie jest zasadne twierdzenie Starosty, że dotychczasowe składowisko odpadów, które działa w oparciu o pozwolenie zintegrowane będzie w jakikolwiek sposób powiązane technologicznie z planowanym przedsięwzięciem polegającym na zbieraniu i magazynowaniu odpadów. Wydzielenie utwardzonego placu obok kwater na odpady, z których korzysta dotychczasowe składowisko nie świadczy o takim powiązaniu. Informacja o posiadaniu własnego zaplecza technicznego i warsztatowego w pkt 5 wniosku nie świadczy o powiązaniu technologicznym obu przedsięwzięć. Za takie nie można uznać skorzystania z zaplecza serwisowego dla środków transportowych, którymi dysponuje Spółka. Także o powiązaniu nie świadczy fakt, że zbieranie i magazynowanie odpadów będzie podlegało takim samym badaniom monitoringowym odpadów jak stosowane na pobliskim składowisku. Zastosowanie tych samych sprawdzonych już metod monitoringu nie świadczy o technologicznym powiązaniu obu przedsięwzięć.
Powiązanie technologiczne będzie występowało jeśli przy prowadzeniu jednego z przedsięwzięć niezbędne i konieczne dla jego funkcjonowania będzie wykorzystanie rozwiązań technicznych, które funkcjonują w drugim przedsięwzięciu. Zdaniem NSA, wykorzystanie bazy serwisowej środków transportu czy objęcie monitoringiem odpadów według tej samej metody nie świadczy o istnieniu powiązania technologicznego pomiędzy obydwoma przedsięwzięciami.
Nie można również podzielić stanowiska Starosty Bolesławieckiego, by podstawę właściwości rzeczowej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Jak wskazuje się w orzecznictwie sytuacja, w której można zastosować ten przepis dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależy, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach.
Tym samym przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach odnosi się do wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (patrz: postanowienie NSA z 20 maja 2015 r. II OW 214/14). A w niniejszej sprawie Spółka złożyła wniosek tylko o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, zatem zaistniałe okoliczności faktyczne nie wypełniły dyspozycji ww. przepisu.
Ustawodawca wprowadzając art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach miał na celu z jednej strony umożliwienie stronie złożenia jednego wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, które to działania odbywać się będą na terenie miejscowo właściwym dla jednego organu. Z drugiej strony pozwoliło to rozstrzygnąć sytuację kiedy strona występuje jednocześnie o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, czego nie rozstrzygały ogólne zasady z art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach traktujące o odrębnie wnoszonych wnioskach w tym zakresie.
Wobec tego, jeżeli żądanie wniosku jednoznacznie wskazuje na wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, to organ nie może zastosować konstrukcji z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach bowiem brak jest jednoczesnego wystąpienia o zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Zatem organem właściwym w sprawie odrębnego wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów będzie starosta stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Bolesławieckiego jako organ właściwy w sprawie.