Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 marca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Starostą Sochaczewskim w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] S.A. Oddział [...] w S. o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Powyższy spór kompetencyjny powstał na tle następującego stanu faktycznego.
Zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2016 r. Starosta Sochaczewski przekazał powyższy wniosek Marszałkowi Województwa Mazowieckiego, stwierdzając swoją niewłaściwość w świetle § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.
- 71) i art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21).
Rozpoznawanym wnioskiem Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Starosty Sochaczewskiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Jak wskazał Marszałek, Spółka zwróciła się o wydanie decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na nieczynnej lagunie osadowej znajdującej się na działce nr ew. [...] w S. przy ul. [...]. Procesowi przetwarzania poddawane będą odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 10 01 01 w postaci żużli, popiołów paleniskowych i pyłów z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04). Będzie on polegał na stworzeniu mieszanki (ok. 83%, trawa i liście w ilości 2% oraz ziemia i piasek w ilości 15%), która będzie wykorzystywana do przyśpieszenia procesów mineralizacji osadów, a co za tym idzie do osuszenia i zalądowienia nieczynnej laguny osadowej. Analizując treść art. 41 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Marszałek podkreślił, że przedmiotem wniosku jest przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).
Przedsięwzięcie to nie jest również powiązane technologicznie z innymi przedsięwzięciami realizowanymi przez Spółkę na terenie zakładu, którego podstawową działalnością jest wytwarzanie produktów i półproduktów chemii organicznej. W związku z prowadzoną działalnością Spółka eksploatuje instalacje do wytwarzania, przy zastosowaniu procesów chemicznych, podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej, zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zamierzeniem Spółki nie jest jednak zmiana warunków, czy rozszerzenie prowadzonej działalności, a jedynie zagospodarowanie w kierunku przyrodniczym wyłączonej z eksploatacji w 1998 r. laguny osadowej, która wchodziła w skład instalacji zakładowej oczyszczalni ścieków. Posiada ona jedynie walor przyrodniczy, który winien być właściwe zagospodarowany. Fakt położenia instalacji na terenie tego samego zakładu nie czyni automatycznie z laguny instalacji zaliczanej do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ww. rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach.
Odpowiedź na przedmiotowy wniosek złożył Starosta Sochaczewski, wnosząc o uznanie właściwości w sprawie Marszałka Województwa Mazowieckiego. Zdaniem Starosty działalność prowadzona przez Spółkę jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, skoro zalicza się do działalności wykorzystującej instalacje do wytwarzania substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służących do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej.
Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wyraził swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Marszałek Województwa Mazowieckiego, jak i Starosta Sochaczewski uznały się za organy niewłaściwe do rozpoznania wniosku [...] S.A. Oddział [...] w S. o zezwolenie na przetwarzanie opadów.
Rozpoznając powyższy spór, stwierdzić trzeba, że właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowana w art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym może być marszałek województwa. Dotyczy to między innymi zezwoleń dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a). Ponadto zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy: "działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów". W przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa (art. 41 ust. 6).
W okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotem wniosku jest zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w świetle ustawy o odpadach w celu uzyskania funkcji zieleni nieużytkowanego ciągu technologicznego na terenie zakładu zaliczanego do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie można jednak uznać, że z samego faktu, iż na danym terenie znajdują się instalacje do przetwarzania odpadów będące we właściwości rzeczowej marszałka województwa, to jego właściwość niejako "rozciąga" się także i na inne instalacje, które gdyby znajdowały się na tym terenie nie zostałyby zakwalifikowane do właściwości rzeczowej tego organu jako niemieszczące się w ramach art. 41 ust. 1 lit. a – c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OW 78/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba również to, że w orzecznictwie wielokrotnie wyrażono pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że przepis art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem.
To od wnioskodawcy zależny, zatem jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach. Tym samym przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach odnosi się do sytuacji wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II OW 214/14; z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OW 102/15 i II OW 96/15; z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II OW 14/16). W okolicznościach niniejszej sprawy, taka sytuacja nie miała miejsca. Bezspornie bowiem wniosek strony dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ale niewymienionych w art. 41 ust. 3 analizowanej ustawy. Tym samym wykluczona została możliwość zastosowania w sprawie art. 41 ust. 6, na który powoływał się Starosta Sochaczewski, wykazując brak swojej właściwości do rozpoznania wniosku.
Zaznaczyć także trzeba, że co prawda wyżej przytoczony pogląd orzecznictwa ukształtował się na tle uprzednio obowiązującej regulacji art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jednakże zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszy spór kompetencyjny obecne brzmienie tego przepisu nie neguje jego aktualności. Po pierwsze bowiem, ust. 5 art. 41 nie został zmieniony, a po drugie obecne brzmienie przepisu ust. 6 (nadane mu na mocy art. 45 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1045) jedynie precyzuje, że wśród przedsięwzięć objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia co najmniej jedno musi należeć do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem: "W przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa".
Stosownie przy tym do treści art. 3 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) przez przedsięwzięcie rozumie się "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Powyższa definicja nie została zmieniona wraz z nowelizacją ww. przepisu art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Nadto w nawiązaniu do tej definicji stwierdzić należy, że pomiędzy funkcjonującymi na terenie zakładu a objętą wnioskiem instalacjami brak jest powiązania technologicznego, które pozwalałoby je kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie.
Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie wykazywał Marszałek Województwa Mazowieckiego w rozpoznanym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, nie zaistniał żaden z przypadków wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetworzenie odpadów dla [...] S.A. Oddział [...] w S.– zgodnie z właściwością ogólną (art. 41 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy) pozostawał Starosta Sochaczewski.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.