Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze Warszawie wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., a Zarządem Dzielnicy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że do Zarządu Dzielnicy [...] wpłynął wniosek T. M. o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym na działkach nr [...] wraz z drogą dojazdową przy ul. [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., [...], SKO w W. utrzymało w mocy ww. decyzję o warunkach zabudowy.
Pismem z dnia 9 marca 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził swoją niewłaściwość do załatwienia sprawy i przekazał sprawę wg właściwości SKO, wskazując, że właściwości Kolegium wynika z faktu, iż decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją SKO.
Dalej Kolegium wskazało, że treść art. 155 K.p.a. od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz.
- uległa zmianie. Od daty wejścia w życie znowelizowanego przepisu organ wyższego stopnia nie ma uprawnienia do zmiany ostatecznej decyzji w sytuacji, gdy w zwykłym postępowaniu pełnił on rolę organu odwoławczego, w wyniku czego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W takim wypadku do zmiany tej decyzji jest uprawniony organ I instancji (por. postanowienie NSA z 7 listopada 2017 r., II OW 68/17).
W odpowiedzi na wniosek Zarząd Dzielnicy [...], powołując się na znowelizowaną treść art. 155 K.p.a. i orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy jest SKO, ponieważ to ten organ wydał decyzję ostateczną. Odnosząc się do argumentacji SKO i przywołanego w nim orzeczenia NSA w sprawie o sygn. akt II OW 68/17, Zarząd Dzielnicy wskazał, że prezentowany w tym orzeczeniu pogląd nie jest jedyny, ani tym bardziej dominujący. Przeciwny bowiem pogląd, wskazujący na właściwość organu odwoławczego w tego rodzaju sprawach zyskał akceptację w innych orzeczeniach Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 5 marca 2013 r., II OSK 244/13; z 11 czerwca 2014 r., II OSK 129/14; z 8 listopada 2017 r., II OSK 2865/16; oraz postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r., I OW 66/15) oraz poglądach doktryny (komentarze Piotra Przybysza z 2017 r. oraz Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego z 2015 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., a Zarządem Dzielnicy [...] spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Wbrew stanowisku SKO brak jest podstaw do wywiedzenia z treści art. 155 K.p.a., że w okolicznościach niniejszej sprawy to Zarząd Dzielnicy jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska nie prowadziłoby bowiem do systemowego uporządkowania omawianego zagadnienia, lecz powstania dodatkowych wątpliwości natury procesowej, co było podnoszone w ww. orzeczeniach NSA. Ponadto wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskał szerszą aprobatę jeden pogląd, zgodnie z którym w sytuacji gdy organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję w sprawie to właściwy do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest ten organ (w niniejszej sprawie SKO). Można w tym zakresie stwierdzić, że wykształciła się już linia orzecznicza (patrz: wymienione wyżej orzeczenia NSA oraz wyrok NSA z 16 maja 2018 r., I OSK 198/18). Takie stanowisko uzasadnia nie tylko istota postępowania odwoławczego, ale także brzmienie art. 155 K.p.a. Niezależnie bowiem od podnoszonej argumentacji organ odwoławczy będzie tym, który wydał ostateczną decyzję. Taka też wykładnia art. 155 K.p.a. nie powoduje dodatkowych wątpliwości związanych z uzyskaniem waloru ostateczności jaki uzyskuje decyzja organu I instancji w wyniku wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji lub jej części. W takiej bowiem sytuacji w jednej sprawie mamy do czynienia z dwoma decyzjami, które uzyskały walor ostateczności, co przy przyjęciu przeciwnego stanowiska stwarza problem wyboru, która decyzja ostateczna mogłaby ulec wzruszeniu w trybie art. 155 K.p.a. tak aby znieść określone skutki prawne decyzji ostatecznej, jakie zostały wprowadzone do obrotu prawnego przez ostateczną decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Należy wskazać, że taki problem nie istnieje gdy decyzję wydał tylko organ I instancji, a decyzja taka stała się ostateczna w związku z brakiem jej zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Ponadto przyjęta wykładania, nie powoduje także problemów związanych z ewentualną zmianą czy uchyleniem decyzji organu I instancji, bądź pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji II instancji. Organ I instancji nie mógłby zmienić lub uchylić decyzji organu II instancji, bo przeczyłaby temu zasada hierarchicznej budowy organów administracyjnych. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w I instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji. Ponadto za przyjęciem przeciwnego poglądu nie przemawiają inne sformułowania jakie pojawiają się w art. 150 § 1, art. 157 § 1 i art. 162 § 1 K.p.a., ponieważ w inny sposób precyzują właściwy organ w określonych kategoriach spraw. Nie wyjaśnia tej kwestii także przyrównywanie procedury administracyjnej do procedury sądowej związanej z prawomocnością orzeczeń. Są to bowiem procedury, w których brak jest analogii i w zasadzie takich analogii nie powinno być z uwagi na ich prawne odrębności.
W takich okolicznościach należy uznać, że zgodnie z art. 155 K.p.a. to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy jako ten organ, który wydał ostateczną decyzję w sprawie o warunki zabudowy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.