Uzasadnienie
Starosta Powiatu Tucholskiego wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość z Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego przez wskazanie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego jako organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz remoncie i nadbudowie garażu na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G., gmina G. – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Wójt Gminy G. zwrócił się do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz remoncie i nadbudowie garażu na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G., gmina G., będącej własnością W. i K. B. Wnioskodawca wskazał, iż zgodnie z art. 54 ust. 4 pkt 5 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu jej projektu z właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
Organ wskazany przez wnioskodawcę – Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego przekazał jednak przedmiotowy wniosek według właściwości Staroście Tucholskiemu, powołując się w tym względzie na treść art. 151 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.), a także na argumentację zawartą w Postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II OW 132/12. Zdaniem Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego uzgodnienia w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych powinien wykonywać organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie, którym w ocenie tego organu jest w przedmiotowej sprawie Starosta Tucholski.
Starosta Tucholski nie zgodził się ze stanowiskiem Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego i powołuje się w tym względzie na liczne odmienne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak choćby z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OW 20/12, z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OW 59/12, z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OW 60/12, z dnia 26 czerwca 2012 r. sprawie II OW 63/12, z dnia 6 lipca 2012 r. w sprawie II OW 83/12.
Wskazał, iż zgodnie z art. 161 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, co do zasady organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Wyjątki od tego, gdzie jako organ taki wskazano starostę, przewidziano w art. 161 ust. 2 powołanej ustawy.
W myśl powołanego przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego art. 161 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych.
W ocenie Starosty Tucholskiego przepis ten nie przekazuje do właściwości starosty obowiązek uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Starosta Tucholski podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie polega na zatwierdzaniu robót geologicznych ani na przygotowaniu dokumentacji geologicznej.
Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze pracą geologiczną jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określania warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych.
Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze dokumentacją geologiczną jest przedstawienie wyników prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem.
Należy ponadto podkreślić, że przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo geologicznie i górnicze odnosi się do badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych wyłącznie na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 10–12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych, występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla, jak również występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych. W myśl art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze na etapie przygotowania studium właściwy organ gminy może zlecić wykonanie określonych prac geologicznych i sporządzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej i wówczas zatwierdzenie projektu robót geologicznych i zatwierdzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, którą sporządzono na potrzeby zagospodarowania przestrzennego, będzie należało do właściwości starosty po myśli art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.
Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zależnie od potrzeb, projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Starosta będzie więc organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi sporządzanymi na potrzeby projektu budowlanego, zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze jej przepisy stosuje się wyłącznie do ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, z którym łączy się wykonywanie robót geologicznych.
Starosta Tucholski podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje normy kompetencyjnej dla wydania przez starostę wymaganego w przedmiotowej sprawie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 60 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Starosty Tucholskiego brak także jest podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, iż starosta jest wyłącznie wyspecjalizowanym organem administracji geologicznej, skoro status taki dla marszałka województwa co do zasady został przewidziany w art. 161 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne. Podstawy do przyjęcia dla starosty kompetencji dla wydania wymaganego w przedmiotowej sprawie uzgodnienia nie może zwłaszcza stanowić art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zgodnie z którym starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach. Nie jest to bowiem przepis szczególny wobec art. 161 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym organem administracji geologicznej pierwszej instancji, w tym w sprawach uzgodnienia w przedmiotowej sprawie, jest marszałek województwa.
W tym stanie rzeczy, wobec zaistnienia sporu kompetencyjnego, wniosek ten jest konieczny.
Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego w odpowiedzi na wniosek, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r. II OW 132/12 oraz stanowisko Ministra Środowiska, wnosił o wskazanie Starosty Tucholskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne, o których stanowi art. 4 tej ustawy.
Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie środków prawnych. Spór o właściwość ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów zachodzi co do określonego zakresu działania, a zatem w odniesieniu do podjęcia działania na podstawie przepisu prawa, który wywołuje wątpliwości interpretacyjne co do przyznania kompetencji jednemu z organów pozostających w sporze.
W sprawie spór o właściwość wystąpił w przedmiocie ustalenia organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach budowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mac ziemi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Według art. 53 ust. 4 pkt 5 tej ustawy, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustalenia zatem organu właściwego należy oprzeć na przepisach ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 613 ze zm.). Zgodnie z art. 161 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze "Organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3". Zakres właściwości marszałka województwa został ograniczony w przedmiocie spraw, do których rozstrzygania zastrzeżono właściwość innym organom administracji publicznej.
Według art. 161 ust. 2 do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentami geologicznymi, dotyczące miedzy innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych.
Analiza powołanych przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji. Również art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Starosta prowadzi także rejestr zawierający informacje o tych terenach. Informacje, jakie powinien zawierać rejestr określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. Nr 21, poz. 840).
W ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy.
Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.
Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 Prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 października 2012 r. sygn. akt II OW 86/12.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.