Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], Rada Powiatu J. wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nią a Wielkopolskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Poznaniu przez wskazanie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu 12 czerwca 2017 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynęła skarga M. M. - pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w J. na Panią B. O. - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. Przedmiotem skargi jest niewłaściwe wykonywanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. obowiązków z zakresu prawa pracy w stosunku do skarżącej. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Starosta J., działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 229 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przekazał według właściwości wniesioną skargę do Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który z kolei w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. nie uznał się za organ właściwy w sprawie i pismem z dnia 24 czerwca 2017 r. przekazał Staroście J. do rozpatrzenia według właściwości drugą skargę na ww. B. O. będącą Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w J..
Przekazana skarga została wniesiona pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. przez D. M., matkę M. M., i jej przedmiot jest tożsamy z wcześniej wniesioną skargą M. M. W przekonaniu Rady, z uwagi na przedmiot skarg, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 229 pkt 2 k.p.a., a to oznacza, że organem właściwym do ich rozpatrzenia jest Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
W odpowiedzi na wniosek Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Starosta J.. Uzasadniając powyższe stanowisko organ podkreślił, że ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sytuuje państwowych wojewódzkich i państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych w podwójnej roli - raz jako organy administracji rządowej (art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3) i raz jako kierowników (dyrektorów) stacji sanitarno-epidemiologicznych (art. 10 ust. 4), które zatrudniając pracowników stają się zakładami pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest jedynie w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Nadrzędność wojewódzkiego inspektora w stosunku do inspektora powiatowego występuje zatem wyłącznie przy wykonywaniu przez tego ostatniego zadań ustawowych, jako organu administracji w oparciu o k.p.a. Przy wykonywaniu z kolei drugiej z funkcji państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych - funkcji kierownika (dyrektora) stacji sanitarno-epidemiologicznej, zwierzchnictwo sprawuje starosta, co wynika z treści art. 35 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
W ramach sprawowania tego zwierzchnictwa starosta powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Tym samym wojewódzki inspektor nie ma żadnych kompetencji do stosowania wobec inspektorów powiatowych np. kar z Kodeksu pracy czy umniejszania premii.
Zdaniem Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, analizując treść skargi M. M. należy ponad wszelką wątpliwość przyjąć, że nie jest to skarga w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli nie dotyczy ona działań Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. jako organu administracji rządowej przy realizacji zadań z zakresu administracji. Skarżąca była zatrudniona w PSSE w J. w księgowości, a więc nie wykonywała żadnych zadań merytorycznych, ustawowych Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarga M. M. została sformułowana jako skarga pracownika na pracodawcę i wyłącznie tak należy ją odczytywać. W tej sytuacji nie można zarzutów skargi traktować jako nakierowanych na działania danej osoby mające przedmiotowy związek z pełnioną przez tą osobę funkcję (organu nadzoru sanitarnego), których skutki dotyczyć mogą, bezpośrednio lub pośrednio, sytuacji prawnej osoby formułującej skargę. Skarga ta powinna zostać rozstrzygnięta przez Starostę J. na gruncie Kodeksu Pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.
Zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Według natomiast art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że tak samo jak w przypadku skargi, merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek ten jest dopuszczalny. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga M. M. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. jest tzw. skargą powszechną (art. 227 k.p.a.), w której zwrócono uwagę na niewłaściwe wykonywanie przez osobę piastującą funkcję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. obowiązków pracowniczych. Podkreślenia wymaga przy tym, że przedmiot tzw. skargi powszechnej uregulowanej w przepisach Działu VIII k.p.a. nie został ściśle zdefiniowany w tej ustawie. Przepis art. 227 zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem takiej skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów.
Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem tym może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (zob. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09). Prawidłowo zatem Rada Powiatu J. zakwalifikowała pismo M. M. z 12 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) jako skargę uregulowaną art. 229 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe ustalenia na uwadze podnieść należy, że przepis art. 1 pkt 3 k.p.a. określający zakres postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość wyraźnie wiąże rozpoznawanie tych sporów z postępowaniem administracyjnym ogólnym stanowiącym trzon regulacji zawartej w kodeksie. Oznacza to, że zarówno spór o właściwość, jak i spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. dotyczyć mogą wyłącznie tych spraw, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji (postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt OW 166/04). Przedmiotem sporu kompetencyjnego, do którego odnosi się art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 p.p.s.a. może być więc tylko indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygana w postępowaniu jurysdykcyjnym, najczęściej w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2017 r. I OW 104/17; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r. I OW 14/09).
Takiego charakteru nie mają sprawy załatwiane w postępowaniu uproszczonym w trybie skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.). Zatem rozpoznanie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi składanej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. - z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie - nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA: z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I OW 262/15; z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OW 34/14).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.