Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. Wnioskodawca domagał się wskazania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu żądania rozstrzygnięcia sporu o właściwość wskazano, że [...] Sp. z o.o. w [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r poinformował [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o usunięciu - bez wymaganego zezwolenia - drzewa z nieruchomości położonej w [...]przy al. [...], nr działki [...], obręb [...]. Właścicielem tej działki jest Gmina Miasta [...]. Wymieniona działka jest wpisana do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...]- Historyczny układ urbanistyczny [...]i [...] w miejscowości [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], działając na podstawie art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.
55) w związku z art. 65 § 1 K.p.a., przesłał opisany wyżej wniosek do Marszałka Województwa [...], jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Jednak w ocenie Marszałka Województwa [...] nie jest on właściwy do załatwienia wskazanej sprawy. Marszałek podkreślał bowiem, że jednolitość uregulowań w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania pozwolenia na usunięcie drzew z obszaru podlegającego ochronie konserwatorskiej potwierdza art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W ocenie wnioskodawcy, to właśnie wojewódzki konserwator zabytków będzie organem właściwym do wydania pozwolenia na usunięcie drzew z obszaru wpisanego do rejestru zabytków, tak w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, jak i na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Marszałek akcentował, że ustawodawca przewidział sankcję za podejmowanie działań przy zabytku bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu. W myśl art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, karze pieniężnej podlega ten, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (ust. 5). Wobec powyższego, w sytuacji kiedy nie zostało wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wycinkę drzewa zlokalizowanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a pozwolenie to było wymagane, to wojewódzki konserwator zabytków, na podstawie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, będzie zobowiązany wszcząć z urzędu i prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia tego organu, w tym przypadku za wycinkę drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej. W ocenie wnioskodawcy, nie może być dualizmu prawnego polegającego na tym, iż zezwolenie na usunięcie drzewa wydaje [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, a o administracyjnej karze pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia ma orzekać Marszałek Województwa [...]. W związku z powyższym, Marszałek Województwa [...] nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Wg wnioskodawcy, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa położonego w [...] przy al. [...], nr działki [...], obręb [...], której właścicielem jest Gmina Miasta [...], jest [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Wymieniona wyżej działka jest bowiem wpisana do rejestru zabytków województwa [...], a w sprawie zastosowanie znajdzie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na opisany wyżej wniosek zajął stanowisko, iż właściwym do wymierzanie administracyjnej kary w przedmiotowej sprawie jest jednak Marszałek Województwa [...]. Powyższe wynika z art. 88 ust. 1 i 90 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Za przedstawionym stanowiskiem wskazano następujące argumenty:
- 1. zawiadomienie [...] Sp. z o. o. w [...] z dnia [...].02.2020 r. dotyczyło usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 88 i 90 ustawy o ochronie przyrody za usuniecie drzewa bez zezwolenia karę naliczają organy ochrony przyrody wskazane w powołanej podstawie prawnej. Taką podstawę prawną Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał również w zawiadomieniu z dnia [...].02.2020 r. przekazującym pismo [...] Sp. z o. o. w [...] zgodnie z kompetencjami. Na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na prowadzenie prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wojewódzki konserwator zabytków wydaje pozwolenia;
- 2. w obecnym stanie prawnym usunięcie drzewa z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga każdorazowo zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), jak i odrębnego pozwolenia z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyłącznie w przypadku jeżeli usuniecie drzewa dotyczy parku, ogrodu lub innej formy komponowanej zieleni wpisanej do rejestru zabytków. Twierdzenie to zawarte jest w uzasadnienie do ustawy z 24.11.2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018, poz. 10), jak i w oficjalnych stanowiskach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;
- 3. zgodnie z treścią sentencji decyzji wpisującej do rejestru zabytków Historyczny Układ Urbanistyczny [...] i [...] w [...], wpisem do rejestru objęty jest wyłącznie układ urbanistyczny. Nie wymieniono tu żadnych indywidualnych założeń zieleni komponowanej, ogrodów czy parków. Dodatkowo, w podstawie prawnej decyzji wpisującej zabytek do rejestru nie uwzględniono art. 6 ust. 1 pkt g) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który definiuje zabytki, z których usuniecie drzewa lub krzewu, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 lub pkt 11 wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z powyższym, zważywszy że wpisem do rejestru zabytków objęto wyłącznie układ urbanistyczny, w przedmiotowej sprawie usuniecie drzewa nie wymagało pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków określonego zarówno w art. 36 ust. 1 pkt 1 czy art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze nie można – w ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - wymierzyć administracyjnej kary za prowadzenie prac bez pozwolenia (w tym przypadku usunięcie drzewa) opierając się na art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli takiego pozwolenia być nie mogło;
- 4. w stosunku do akcentowanego przez wnioskodawcę dualizmu prawnego mającego polegać na tym, iż zezwolenie na usunięcie drzewa wydaje konserwator zabytków, zaś o karze pieniężnej za usunięcie drzewa bez tego zezwolenia ma orzekać marszałek województwa, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż postępowanie o naliczeniu kary za usuniecie drzewa bez zezwolenia to odrębne postępowanie administracyjne, którego zadaniem jest ukaranie sprawcy oraz finansowe zrekompensowanie strat przyrodniczych. Wskazuje na to również sposób naliczenia kary bezpośrednio związany ze sposobem naliczania opłat za usuwanie drzew, a wysokość tych opłata uzależniona jest od wartości przyrodniczej usuniętego drzewa. Jeżeli występuje konieczność naliczenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, to nie jest istotne kto był właściwym do wydania zezwolenia, bo takowego nie było. Pominiecie konserwatora zabytków w art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie jest przypadkowe, co potwierdza również brak konserwatora zabytków w art. 402 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, który wskazuje do kogo wpływa dochód z naliczonych na podstawie art. 88 kar administracyjnych. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest również organem ochrony przyrody;
- 5. zdaniem wojewódzkiego konserwatora zabytków nie sposób zamiennie stosować kar z ustawy o ochronie zabytków i kar z ustawy o ochronie przyrody w przypadku usuwania drzew. Skoro wnioskodawca wycinając drzewo z parku wpisanego do rejestru zabytków musi uzyskać dwie odrębne decyzje administracyjne, to również zasadne jest naliczenie odrębnych kar administracyjnych zarówno przez organ ochrony przyrody (art. 88 ustawy o ochronie przyrody) za straty przyrodnicze oraz przez organ ochrony zabytków za prace bez pozwolenia mogące prowadzić do naruszenia substancji czy wyglądu zabytku (art. 107 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Reasumując [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że ustawa o ochronie przyrody w art. 88 ust. 1 i art. 90 jednoznacznie wskazuje kto nalicza karę za usunięcie drzewa bez zezwolenia wymaganego ustawą o ochronie przyrody, a w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał zezwolenia, jak i nie prowadził postępowania dotyczącego usunięcia przedmiotowego drzewa zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo wskazał, że wycięte drzewo nie porastało ogrodu, parku czy innej formy komponowanej zieleni wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków, przez co jego usunięcie nie wymagało odrębnego pozwolenia na zasadach określonych w art. 36 ust. 1 pkt l lub pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W związku z powyższym, jedyną karę jaką można naliczyć w przedmiotowej sprawie to tę określoną w ustawie o ochronie przyrody, gdzie właściwym do rozpatrzenia sprawy będzie Marszałek Województwa [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ocenianej sprawie spór kompetencyjny między Marszałkiem Województwa [...], a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] dotyczy tego, który z wymienionych organów administracji jest właściwy do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie – bez wymaganego zezwolenia – drzewa, które znajdowało się na działce nr [...]obr. [...] w [...] (ul. [...]). Oceniając powyższą sprawę należy mieć na uwadze to, że właścicielem wskazanej wyżej działki jest Gmina Miasta [...] oraz, że istotnym elementem stanu faktycznego tej sprawy jest okoliczność, iż wskazana działka objęta jest wpisem do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] - Historyczny układ urbanistyczny [...]i [...] w miejscowości [...].
Stosowanie do art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020 r., poz.
55) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje – co do zasady – wójt, burmistrz albo prezydent miasta (a w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy – starosta lub marszałek województwa; por. art. 90 ust. 1 i 2 ustawy). W przypadku natomiast, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków – cytowany art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków stanowi – że przedmiotowe zezwolenie wydaje wojewódzki konserwator zabytków. W sprawie należy mieć na uwadze także art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020 r., poz. 282). Przepis ten mówi bowiem, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Powołany przepis zawiera więc szczególną kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do wydawania zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów.
W ocenianej sprawie wycięte drzewo niewątpliwie znajdowało się na obszarze chronionym, gdyż działka nr [...] obr. [...] w [...] położona jest w historycznym układzie urbanistycznym [...] i [...] w [...]. Teren ten jest wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...]. Analiza decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].07.2011 r. w sprawie wpisania powyższego układu urbanistycznego do rejestru zabytków wskazuje, że ochroną konserwatorską nie objęto żadnych, znajdujących się na tym terenie, indywidualnych form zieleni, w szczególności parków, czy ogrodów. Powyższe, nie może jednak wpływać na wyłączenie właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] od orzekania w przedmiocie zezwolenia na wycięcie spornego drzewa. Zwrócić bowiem należy uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 19.10.2015 r. (sygn. akt II OPS 3/15). Teza tej uchwały wskazuje, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym do wydania (na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, iż należy przyjmować, że sformułowanie "nieruchomość wpisana do rejestru zabytków", o której mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowi pewien skrót myślowy, a w istocie chodzi o nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków. W piśmiennictwie podkreśla się zarazem, że skoro wojewódzki konserwator zabytków ma prawo orzekać w przypadku zieleni wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków, to tym bardziej uprawniony jest także w sprawach dotyczących roślin (drzew i krzewów), które nie podlegają ochronie indywidualnej, a jedynie stanowią część większej chronionej całości, jaką jest historyczny układ urbanistyczny czy ruralistyczny (por. W. Sawczyn w glosie do wskazanej uchwały; OSP 2016 nr 7-8).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] był zobowiązany do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z obszaru podlegającego ochronie na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak też podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Ostatnio wskazany przepis wymaga bowiem pozwolenia konserwatora zabytków m.in. w przypadku "prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni." Zaznaczenie "w tym" zakłada, że usunięcie drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej może być połączone z tego typu pracami (np. robotami budowlanymi) ale może też stanowić odrębny rodzaj prac, które jako powiązane z nieruchomością lub jej częścią będącą wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymagać będą pozwolenia konserwatora (por. postanowienie NSA z dnia 18.04.2019 r.; sygn. akt II OW 7/19).
Usuwanie więc drzew, w ramach robót budowlanych prowadzonych w obszarze objętym ochroną konserwatorską (a więc także w ramach historycznego układu urbanistycznego czy ruralistycznego) objęte jest zezwoleniem konserwatora zabytków, tak w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, jak i ustawy o ochronie zabytków. Nie był zatem trafny pogląd [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zawarty w odpowiedzi na wniosek, iż objęcie wpisem do rejestru zabytków jedynie układu urbanistycznego, wykluczało potrzebę uzyskania pozwolenia konserwatora na usunięcie spornego drzewa wydawanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co zarazem eliminowało także możliwość wymierzenia kary na podstawie art. 107d ust. 1 wskazanej ustawy. Stosownie do wskazanego ostatnio przepisu, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (ust. 5).
Wobec powyższego w sytuacji kiedy nie zostało wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wycinkę drzewa zlokalizowanego na obszarze chronionym a było ono wymagane, to wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków będzie zobowiązany prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia tego organu, w tym przypadku za wycinkę drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) wskazał Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu jako organ właściwy w sprawie.