Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2129/14 odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
W uzasadnieniu postanowienia, powołując uprzednio przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), Sąd wskazał, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami k.p.a., lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Oznacza to, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym, a odrębność taka odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę.
Sąd przywołał dalej treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g."), wskazując, że w sytuacji opisanej tym przepisem stronami postępowania sądowego są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminny, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W postępowaniu tym nie mogą natomiast brać udziału inne podmioty, wymienione w art. 33 § 2 P.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego. Stowarzyszenie podniosło zarzuty naruszenia:
- art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną - to jest zawężającą - wykładnię, w wyniku której uniemożliwiono Stowarzyszeniu skorzystanie z jego uprawień procesowych i odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania;
- art. 2 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki;
- art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd I instancji, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu aniżeli ten, który wniósł skargę na akt prawa miejscowego, co bezpośrednio doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż Stowarzyszenie nie może być uczestnikiem postępowania w przedmiocie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. nr 304/XXXV/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym nie ma znaczenia to, czy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego oraz czy toczyło się w sprawie postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ogólne sformułowanie wskazanego przepisu pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a.") osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 zdanie 1 P.p.s.a.).
W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12 [w:] CBOSA). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym.
Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie sądowe zainicjowane zostało przez Wojewodę [...], który wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g."). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2015 r., poz. 199 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku może on zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zarówno ustawa o samorządzie powiatowym, jak i ustawa o samorządzie województwa zawierają analogiczne regulacje (por. art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 82 c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W niniejszej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. Konstytucyjne zaś prawo do sądu, na które powołuje się żalące się Stowarzyszenie, obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami.
Z tych względów zażalenie, jako nieuzasadnione podlegało oddaleniu na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 1 i 2 P.p.s.a.