Postanowienie NSA z 24 października 2018 r., II OZ 1015/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bytomia

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1062/17 o odrzuceniu skargi Prezydenta Miasta Bytomia

Skład

Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta Bytomia oraz D. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta Bytomia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 1

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1062/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) dalej p.p.s.a. odrzucił skargę Prezydenta Miasta Bytomia wniesioną na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta Bytomia

W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że organ wykonawczy gminy nie ma samodzielnej zdolności sądowej niezależnej od zdolności sądowej gminy, w której funkcjonuje. Organ ten jedynie może reprezentować tą gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosownie do art. 28 § 1 p.p.s.a. Natomiast w żadnym razie nie jest uprawniony do występowania na drogę sądową przeciwko gminie lub innemu jej organowi (w tym przypadku Radzie Miejskiej). Sąd podkreślił, że w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyróżnił sytuację, w której zachodzi konflikt interesów organu stanowiącego i wykonawczego Gminy lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego organu wykonawczego. W takich przypadkach NSA opowiedział się za przypisaniem zdolności sądowej radzie gminy, a nie organowi wykonawczemu. Niniejsza sprawa oczywiście ma taki charakter, skoro zaskarżona uchwała dotyczy referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta. Tak więc organ ten nie może reprezentować gminy.

Prezydent Miasta Bytomia pismem z dnia 20 lipca 2018 r. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 23 listopada 2017 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zdolność sądową w przedmiotowej sprawie ma Rada Gmin, a nie Prezydent Miasta Bytomia podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem Wójt kieruje bieżącymi spawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz;
2. art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarga Prezydenta Miasta Bytomia w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, podczas gdy analiza powołanego przepisu prowadzi do zgoła odmiennego wniosku;
3. art. 25 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że Prezydent Miasta Bytomia nie ma zdolności występowania przed sądami administracyjnymi jako strona, podczas gdy odmienny wniosek expressis verbis wynika z analizy powołanego przepisu;
4. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie tegoż przepisu;
5. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do twierdzeń Sądu I instancji, a tym samym instancyjną kontrolę orzeczenia.

Prezydent Miasta Bytomia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jako uzasadnione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 25 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Orzekając o odrzuceniu skargi Prezydenta Miasta Bytomia Sąd Wojewódzki nie uwzględnił bowiem, że zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zdolność sądową mają nie tylko osoby fizyczne i osoby prawne, ale także organy administracji publicznej. Zaznaczyć trzeba, że art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym odróżnia organy gminy od samej gminy, która stosownie do art. 2 wymienionej ustawy posiada osobowość prawną. Niezasadnie więc przyjął Sąd w zaskarżonym postanowieniu, że organ wykonawczy Gminy nie ma samodzielnej zdolności sądowej niezależnej od zdolności sądowej Gminy i może jedynie ją reprezentować w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 28 § 1 p.p.s.a. Wskazać ponadto należy, że przywołana w uzasadnieniu postanowienia uchwała NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12 powinna być odczytywana przy uwzględnieniu wspomnianej nowelizacji art. 25 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji nietrafne było wnioskowanie Sadu Wojewódzkiego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym można przyznać zdolność sądową tylko radzie gminy, a nie organowi wykonawczemu.

W niniejszej sprawie organ wykonawczy zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej podjętą w trybie art. 28a ustawy o samorządzie gminnym, regulującym procedurę odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji. W świetle powyższego uregulowania, podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum warunkowane jest uchwałą rady gminy o nieudzieleniu absolutorium. Zgodnie ze stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie uchwała o nieudzielaniu absolutorium nie może być zaskarżona przez wójta do sądu administracyjnego z uwagi na brak interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 206/09 i postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 423/17).

Jak wynika z art. 28a ust. 3-5 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum, lecz nie musi. Podjęcie zaś takiej uchwały uruchamiającej procedurę w sprawie przeprowadzenia referendum warunkowane jest przeprowadzeniem swoistego postępowania, w którym organ uchwałodawczy zapoznaje się z opinią komisji rewizyjnej, a także uchwałą RIO w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu absolutorium, przy zapewnieniu czynnego udział organu wykonawczego w tym postępowaniu. Jednocześnie, co warto podkreślić, przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw. Milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być jednak traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej. W przeciwnym razie niemożliwe stałoby się udzielenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów (por. postanowienia NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 955/14 oraz z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1279/14).

Z tych względów należało uznać, że Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest istnienie, lub brak po stronie Prezydenta Miasta Bytomia legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w sytuacji gdy jednocześnie ze skargą wystąpiła osoba fizyczna piastująca funkcję organu wykonawczego. Zaznaczyć należy, że odrzucenie skargi następuje zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., jeżeli interes prawny wnoszącego skargę na uchwałę (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.) nie został naruszony stosowanie do wymagań przepisu szczególnego, w tym art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednak w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie oceniał uprawnień Prezydenta Miasta Bytomia w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. W tym kontekście zasadnym natomiast okazał się zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak oceny Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie, co uniemożliwiło stronie skarżącej odniesienie się do kwestii dopuszczalności wniesionej skargi. W rezultacie zarzut dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie podlegał merytorycznej weryfikacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia

Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/3/42).

----------------------- 3