Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1024/17 ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak:[...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a. Wyjaśnił, że decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, nie powoduje więc bezpośrednio skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Odmowa zmiany decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję, o zmianę której wniesiono.
Ponadto objęta wnioskiem o wstrzymanie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nie może zostać wstrzymana, skoro wstrzymaniu nie podlega zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., choć obie te decyzje zostały wydane w granicach tej samej sprawy.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. J.P.Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 291). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2005, s. 300). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2793/13, z 23 maja 2014 r., II OSK 2809/13). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bez konieczności uprzedniego wstrzymania wykonania decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie w odniesieniu do decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. oraz zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 155 K.p.a. można mówić o tożsamości podstawy prawnej i przedmiotu rozstrzygnięcia, jak również o tożsamości podmiotowej.
Z tego powodu pogląd przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia Sądu pierwszej instancji należy uznać za nietrafny. Nie zmienia to jednak faktu, że nie istniały podstawy do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Innymi słowy warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.
Analizując pod tym względem argumentację skarżącej Spółki, uznać należy, że wniosek o wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy jednak podkreślić, iż konieczne jest przy tym przytoczenie spójnej argumentacji, popartej faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe wywody strony dotyczące konieczności poniesienia kosztów związanych z obowiązkiem wykonania nakazanych robót budowlanych nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie Spółki powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Strona przywołując okoliczność poniesienia kosztów finansowych (we wniosku o wstrzymanie podała kwotę 37 000 000 zł), winna poprzeć swoje twierdzenia stosownymi informacjami dotyczącymi m.in. bilansu zysków i strat Spółki z ostatniego roku obrotowego, w tym w szczególności wysokości przychodów i dochodów jakie uzyskuje.
Brak powyższych danych uniemożliwia ocenę, w jaki sposób konieczność wykonania robót budowlanych i poniesienia wynikających z tego kosztów wpłynie na sytuację skarżącej, w szczególności, w jaki sposób – uwzględniając sytuację finansową skarżącej – spowoduje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.