Uzasadnienie
W piśmie z dnia 28 września 2015 r. C. W. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którą nakazano C. W. rozbiórkę wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na terenie dz. nr [...], obręb ew. W., gmina K.: wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] m na [...] m, z dachem dwuspadowym krytym "onduliną", pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach [...] m na [...]. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność przeprowadzenia przez ten organ ponownego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia charakteru przedmiotowej wiaty i ustalenia istnienia powiązania konstrukcyjnego i funkcjonalnego pomiędzy tą wiatą a znajdującą się pod nią przyczepą kempingową.
Skarżąca w skardze wniosła o zwolnienie jej od kosztów sądowych powyżej kwoty 100 zł co zainicjowało postępowanie o udzielenie prawa pomocy. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 720/15 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odmówił przyznania prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 marca 2016 r. wzywającego do uiszczenia wpisu w piśmie z dnia 22 marca 2016 r. wezwano skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł. Dla wykonania tego obowiązku zakreślono termin 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi.
Jednocześnie w wyniku prowadzonej z sądem elektronicznej korespondencji przez K. R., córkę skarżącej, co do kwestii uiszczenia wpisu od skargi, udzielono jej informacji (WIS WSA Gdańsk z dnia 10 marca 2016 r.), że Przewodniczący Wydziału odrębnym pismem wezwie skarżącą do uiszczenia wpisu. Ponadto zarządzeniem z 21 marca 2016 r. poinformowano ją o możliwości reprezentowania swojej matki przed sądem na podstawie pisemnego pełnomocnictwa udzielonego i podpisanego przez skarżącą.
K. R. złożyła pełnomocnictwo (k.
- 44) "do wystąpienia z zapytaniem w sprawie terminu uiszczenia opłaty od skargi, w związku z odmową zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie".
W dniu 29 kwietnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału zarządził wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru zwrócić się drogą elektroniczną z reklamacją odbioru przesyłki z dnia 22 marca 2016 r. (k.
- 42) zawierającej wezwanie do uiszczenia wpisu.
W dniu 11 maja 2016 r. do Sądu nadesłano niepodjętą korespondencję adresowaną do skarżącej zawierającą zarządzenie o wpisie. Zgodnie z adnotacjami I. Sp. z o.o. Sąd uznał przesyłkę za doręczoną w dniu 15 kwietnia 2016 r. (k. 50). Dalej Sąd ustalił, że do dnia 23 maja 2016 r. skarżąca nie uiściła brakującego wpisu od skargi.
W piśmie z dnia 22 maja 2016 r. nadesłano odpowiedź I. Sp. z o.o. na reklamację przesyłki nr [...] z dnia 22 marca 2016 r., z której wynikało, że po awizowaniu przesyłki w dniach 1 kwietnia 2016 r. i powtórnym w dniu 11 kwietnia 2016 r. została ona zwrócona nadawcy. Przesyłka ta jako zwrot została doręczona dnia 11 maja 2016 r., co zostało potwierdzone podpisem. W piśmie tym zawarto wydruk obrazu z systemu informatycznego doręczyciela, gdzie widoczne są dane nadawcy: ulica Adresata Al. Z. [...]; miejscowość G.; kod pocztowy [...]; odbiorca E. K. Postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 720/15 Wojewódzki Sąd w Gdańsku na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") odrzucił skargę C. W., z uwagi na nieuiszczenie wpisu w terminie 7 dni od doręczenia wezwania w trybie art. 73 § 4 P.p.s.a. tj. od 15 kwietnia 2016 r., który upłynął w dniu 22 kwietnia 2016 r.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego K. R. Zaskarżając je w całości wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Na podstawie art. 195 § 2 P.p.s.a. wystąpiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WSA w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym bez przesyłania akt do NSA. Ponadto zwrócono się do WSA w Gdańsku o wszczęcie procedury reklamacyjnej wobec niedoręczenia przesyłek [...] oraz nr [...] przez P. S.A. (I.).
Zarzucono naruszenie art. 220 § 1 i 3 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na nieuiszczenie w wyznaczonym przez Sąd terminie 7 dni wpisu sądowego od skargi, mimo iż przedmiotowy termin nie rozpoczął biegu.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca o wydaniu zaskarżonego postanowienia dowiedziała się za pośrednictwem córki K. R. w dniu 14 czerwca 2016 r. Przesyłka zawierająca ww. postanowienie nie dotarła do skarżącej. Wskazano, że powodem odrzucenia skargi było nieuiszczenie wpisu w terminie przewidzianym w wezwaniu do jego uiszczenia i podkreślono że skarżąca nie miała żadnej informacji o przesyłce zawierającej wezwanie do uiszczenia wpisu. Nie pozostawiono w jej skrzynce awiza a tym samym nie wiedziała o pozostawieniu przesyłki w punkcie odbioru. Punkt odbioru przesyłki, wskazany na zpo (k.
50) jest oddalony od miejsca zamieszkania skarżącej kilkanaście kilometrów a dotychczasowe przesyłki trafiały do punktu odbioru w P., który jak wynika z danych na stronie doręczyciela znajduje się przy ul. P. [...][...] P. Pełnomocnik zwrócił uwagę na sprzeczne informacje dotyczące dat doręczania przesyłki nr [...], z którego wywiódł, że doręczenie nastąpiło w sposób nieprawidłowy tj. nie nastąpiło ani doręczenie ani awizacja przesyłki a adnotacje na kopercie są niezgodne z prawdą. Być może doręczenie nastąpiło pod podobnym adresem w P. Skarżąca nie ze swojej winy nie usunęła braku formalnego skargi w terminie.
Pełnomocnik wskazał, że niewłaściwe doręczenie przesyłek do skarżącej miało miejsce już wcześniej np. doręczenie postanowienia z dnia 25 stycznia 2016 r., którego reklamacja została uwzględniona przez P. S.A. Podkreślił, że z prowadzonej przez córkę skarżącej korespondencji elektronicznej z sądem wynikało, że skarżąca wiedziała o mającej nadejść przesyłce i regularnie zaglądała do skrzynki. Za nieracjonalne uznać należy twierdzenie, że skarżąca celowo zignorowała awizację przesyłek, a tym samym narażała się na negatywne skutki procesowe.
Skarżąca w dniu 19 czerwca 2016 r. wystąpiła ze skargą do P. S.A. wnosząc o wyjaśnienie sprawy i podjęcie stosownych działań.
Dodatkowo wskazano, że przesyłka zawierająca skarżone postanowienie nr [...] nie została skarżącej doręczona (brak zawiadomienia o próbie doręczenia). Wiedzę o niej uzyskała ona od córki K. R. W systemie P. S.A. znajduje się informacja, że przesyłka ta została doręczona 16 czerwca 2016 r. jednak nie była to ani skarżąca ani osoba przez nią upoważniona.
Wobec powyższych okoliczności stwierdzono, że termin do uzupełnienia braków formalnych nie rozpoczął biegu a co za tym idzie odrzucenie skargi ze względu na jego upływ było nieprawidłowe.
Skarżąca złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu wskazując na podobne do powyższych argumenty.
Zarządzeniem z dnia 20 lipca 2016 r. WSA w Gdańsku wystąpił z reklamacją zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki nr [...] - postanowienia o odrzuceniu skargi z dnia 25 maja 2016 r. W odpowiedzi z 17 sierpnia 2016 r. stwierdzono, że ww. usługa pocztowa nie została prawidłowo wykonana i na nie jest możliwe potwierdzenie skutecznego doręczenia powyższej korespondencji.
W piśmie z dnia 1 sierpnia 2016 r. skarżąca tytułem uzupełnienia zażalenia i wniosku o przywrócenie terminu nadesłała pisma P. S.A. z dnia 19 i 20 lipca 2016 r. stanowiące odpowiedzi na jej skargi dotyczące przesyłek [...] oraz nr [...], gdzie reklamacja pierwszej przesyłki została uwzględniona. Natomiast w zakresie drugiej przesyłki stwierdzono, że usługa nie została wykonana i PGP nie jest w posiadaniu dokumentu potwierdzającego doręczenie przesyłki. Ponowiono też wniosek o złożenie przez Sąd reklamacji przesyłki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 220 § 1 Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania.
Z § 3 tego przepisu wynika, że gdy pomimo wezwania do uiszczenia wpisu od skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania we wskazanym do tego terminie wpis ten nie został uiszczony, to ww. środki zaskarżenia podlegają odrzuceniu przez sąd. Podstawę odrzucenia stanowi wówczas art. 220 § 3 P.p.s.a.
Przy zastosowaniu tego przepisu zasadnicze znaczenie ma okoliczność upływu terminu wyznaczonego dla strony do uiszczenia wpisu. Termin ten biegnie od momentu doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie do uiszczenia wpisu adresatowi, zgodnie z regułami doręczeń przesyłek w postępowaniu administracyjnym określonymi w art. Rozdziale IV P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca wezwanie do uiszczenia wpisu sądowego od skargi została doręczona w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 73 P.p.s.a. Z adnotacji na kopercie (zwrot do nadawcy) wynika, że adresata nie zastano w dniu 1 kwietnia 2016 r. i wobec tego w tym dniu pozostawiono awizo w oddawczej skrzynce pocztowej. Przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej operatora pocztowego P. I. znajdującej się przy ul. P. [...][...] P. Powtórne awizo miało miejsce w dniu 9 kwietnia 2016 r. Przesyłki nie podjęto w terminie do dnia 18 kwietnia 2016 r. W dniu 11 maja 2016 r. przesyłka wróciła do nadawcy.
Powyższe okoliczności kwestionuje skarżąca w zażaleniu. Twierdzi, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej nie zostało umieszczone w jej skrzynce pocztowej ani w drzwiach jej mieszkania. Przeciwnie uważa natomiast operator pocztowy P. S.A., który w odpowiedzi na reklamację Sądu z dnia 29 kwietnia 2016 r. [...] co do braku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki [...] zawierającej wezwanie do uiszczenia wpisu stwierdził, że doręczyciel pozostawił awizo informujące o możliwości odbioru przesyłki z punktu awizacyjnego. Pierwsza awizacja miała miejsce 1 kwietnia 2016 r. a powtórna 11 kwietnia 2016 r. i wobec jej nieodebrania została jako zwrot skierowana do nadawcy. Nadawca otrzymał zwrot w dniu 11 maja 2016 r.
Sąd odrzucając skargę przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia okoliczności doręczenia z adnotacji na zwrocie i stosownie do art. 73 § 4 P.p.s.a. uznał przesyłkę za doręczoną z upływem ostatniego dnia terminu 14 dni od pozostawienia jej w placówce pocztowej tj. z dniem 15 kwietnia 2016 r. Od tego terminu zaczął biec termin na uzupełnienie wpisu. Upłynął on w dniu 22 kwietnia 2016 r. W tym terminie skarżąca nie uzupełniła brakującego wpisu od skargi co potwierdziły dane z Oddziału Finansowo-Budżetowego Sądu (k. 52).
Kwestionując prawidłowość doręczenia wezwania do uiszczenia wpisu skarżąca wskazała, że w systemie informatycznym P. S.A. znajdują się informacje, które są sprzeczne z danymi na zwrocie, którym dysponował Sąd przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia (wydruk ze strony P. S.A. k. 77). Z danych ze strony internetowej P. wynika, że pierwsze awizo miało miejsce 11 kwietnia 2016 r. a zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 26 kwietnia 2016 r. Zestawienie powyższych danych w ocenie skarżącej dowodzi, że doręczenie było nieprawidłowe. Nie nastąpiło ani doręczenie, ani awizacja przesyłki, zaś adnotacje na kopercie są niezgodne z prawdą.
Ponadto skarżąca podniosła, że placówką, w której miała dokonać odbioru przesyłki, jak wynika z adnotacji na zwrocie pozostawionym w aktach, była placówka P. I. [...] P. ul. P. (nr niewyraźny). Stwierdziła, że poprzednie przesyłki obsługiwane przez P. były przez nią odbierane w punkcie w P., który jak wynika ze strony internetowej P. S.A. mieści się przy ul. P. [...] [...] P. Placówka w P. jest oddalona od miejsca jej zamieszkania kilkanaście kilometrów, co wskazuje na błąd doręczyciela przy doręczaniu przesyłki.
NSA mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, twierdzenia skarżącej poparte stosownymi dokumentami oraz informacje od doręczyciela w ramach odpowiedzi na reklamacje, stwierdza, że skarżąca obaliła domniemanie prawidłowości doręczenia zastępczego wezwania do uiszczenia wpisu (przesyłka nr [...]) dokonanego w oparciu o art. 73 P.p.s.a.
Z powyżej wskazanych okoliczności sprawy, w ocenie NSA wynika, że doręczenie zastępcze wezwania do uiszczenia wpisu nie zostało prawidłowo dokonane a zatem bieg terminu do dokonania tej czynności nie rozpoczął biegu. Nie mógł być też uchybiony a zatem odrzucenie skargi przez Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy było niezasadne.
Niewątpliwie istnieje rozbieżność co do dat awizowania przedmiotowej przesyłki - 1 kwietnia 2016 r. (adnotacja na zwrocie k.
50) i 11 kwietnia 2016 r. (dane z systemu internetowego P. S.A. k. 77). Różna jest też data zwrotu. Doręczyciel wskazał 18 kwietnia 2016 r. a dane z jego systemu podają datę 26 kwietnia 2016 r. O prawidłowości danych z systemu informatycznego przesądza to, że zwrot trafił do nadawcy w dniu 11 maja 2016 r. a zatem kilkanaście dni po faktycznym dokonaniu zwrotu (zazwyczaj do 14 dni od stwierdzenia zwrotu) w dniu 26 kwietnia 2016 r. Wadliwość dat etapów doręczenia zastępczego umieszczonych na zwrocie (k.
50) potwierdza też okoliczność, że Sąd wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia 22 marca 2016 r. w dniu 29 kwietnia 2016 r. złożył reklamację w tym zakresie. Należy uznać, że gdyby zwrot miał miejsce w dniu 18 kwietnia 2016 r. (jak wskazano na zwrocie k. 50), to zwrot ten trafiłby do Sądu wcześniej i nie byłoby potrzeby składania reklamacji przesyłki.
Nielogiczne wydaje się także złożenie przedmiotowej przesyłki w placówce pocztowej w P. skoro jak wynika ze strony P. S.A. punkt awizo jest zlokalizowany w miejscowości, w której zamieszkuje skarżąca (ul. P. [...][...] P. Zobowiązanie skarżącej do udania się do placówki poza miejscem jej zamieszkania gdy takowa istnieje w miejscu zamieszkania było niewłaściwe i pozwala na stwierdzenie, że awizacja, jeśli była dokonana (czemu zaprzecza skarżąca), to dokonano jej niewłaściwie.
Na marginesie NSA zauważa, że wszystkie pisma kierowane do skarżącej przez WSA w Gdańsku za pośrednictwem P. S.A. były przedmiotem reklamacji Sądu. Doręczenie wezwania do uiszczenia wpisu reklamowano w dniu 29 kwietnia 2016 r. (k. 49). Doręczenie postanowienia z dnia 25 maja 2016 r. reklamowano 20 lipca 2016 r. (k. 97). Pierwsza z reklamacji nie została uwzględniona jednak przytoczone w niej argumenty w zestawieniu z wyżej przywołanymi okolicznościami dowodzą wadliwości doręczenia przesyłki. Drugą uwzględniono wskazując, że usługa pocztowa nie została prawidłowo wykonana. Doręczyciel nie był w stanie potwierdzić skutecznego doręczenia tej przesyłki.
Zauważyć należy, że w systemie informatycznym przesyłka nr [...] zawierająca postanowienie z 25 maja 2016 r. uznana została za doręczoną w dniu 16 czerwca 2016 r., przy czym skarżąca w zażaleniu z dnia 21 czerwca 2016 r. informuje, że nie otrzymała takiej przesyłki a o treści postanowienia dowiedziała się za pośrednictwem córki K. R., która jest uczestnikiem toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem NSA, wskazane okoliczności uprawniają do twierdzenia, że w niniejszej sprawie doręczanie przesyłek przez P. S.A. było wadliwe. Adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji w sytuacji, gdy prawidłowość zawiadomienia o przesyłce budzi wątpliwości. Pojawiające się wątpliwości powinny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Zastosowanie fikcji doręczenia z art. 73 § 4 P.p.s.a. było pozbawione podstaw. Tym samym termin do uiszczenia wpisu od skargi nie rozpoczął biegu, a w konsekwencji odrzucenie skargi należało uznać za bezpodstawne.
Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 P.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.