Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 25 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał na wniosek skarżącego A. V. wykonanie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zobowiązania skarżącego do powrotu i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wynikających z zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wskazane przez skarżącego przemawiały za uwzględnieniem wniosku. Sąd wskazał, że wyjazd cudzoziemca z Polski przed rozpoznaniem sprawy, pozbawia go nie tylko możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, ale także sprawia, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona cudzoziemcowi ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna, gdyż nie zostanie mu udzielona ochrona międzynarodowa zgodnie z Konwencją Genewską dotyczącą statusu uchodźców sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. oraz Protokołem Nowojorskim dotyczącym statusu uchodźców sporządzonym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r.
Zażalenie na to postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- - orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo braku wskazania przez Sąd pierwszej instancji konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz braku wykazania przez skarżącego realizacji przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zawartych w ww. regulacji,
- - oparcie zaskarżonego orzeczenia o argumentację odwołującą się do przepisów Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r., które to przepisy w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli sądu nie miały w ogóle zastosowania,
- - oparcie zaskarżonego orzeczenia o argumentację odwołującą się do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1330/05, które to postanowienie dotyczyło innego typu postępowania administracyjnego i w związku z powyższym stanowisko w nim wyrażone nie mogło wskazywać na potrzebę wstrzymania wykonania decyzji wydanej w tej sprawie.
W uzasadnieniu zażalenia organ administracji rozwinął powyższe zarzuty podnosząc, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustawodawca nie przewidział możliwości automatycznego stosowania ochrony tymczasowej w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem przez cudzoziemca terytorium kraju goszczącego. Wręcz przeciwnie, ustawodawca stawia wymóg, by to strona występująca z wnioskiem wyraźnie wykazała, że spełnia przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie organu administracji, w tej sprawie skarżący tych przesłanek nie wykazał.
Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Kompetencja sądu administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Zgodnie z treścią tego przepisu sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Wbrew ocenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, nie istnieje ryzyko uniemożliwienia mu realizowania prawa do sądu. Może on podejmować działania procesowe, które zapewnią mu skuteczny udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący jest bowiem zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a ponadto – mając na uwadze specyfikę tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadę orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) – nie można przyjąć, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
NSA podziela argumentację zażalenia wskazującą na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części odwołującej się do przepisów Konwencji Genewskiej oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczących statusu uchodźców. Akty te nie miały zastosowania w tej sprawie, bowiem w obecnym stanie prawnym, kwestia nadania statusu uchodźcy (udzielenia ochrony międzynarodowej) jest przedmiotem odrębnego postępowania, poprzedzającego postępowanie w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Formy ochrony, które mogą być przyznane cudzoziemcowi w ramach procedury zobowiązania do powrotu (wymienione w art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), wykraczają poza ramy ww. Konwencji Genewskiej oraz Protokołu Nowojorskiego.
Wielokrotnie też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest zobowiązanie do powrotu, nie można przyjąć swoistego automatyzmu stosowania ochrony tymczasowej. W każdym przypadku należy wymagać od strony uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wydaje się, że w tej sprawie to właśnie automatyzm stał się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji, co skutkuje jego uchyleniem. Zgodzić się należy z tym, że w postępowaniu o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd, poza analizą samego wniosku i zawartej w nim argumentacji pod kątem przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 p.p.s.a., powinien dokonać jednocześnie analizy akt sprawy (sądowych i administracyjnych), uwzględniając okoliczności wskazujące na zasadność zastosowania ochrony tymczasowej.
W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania opisał sytuację dotyczą nie samego siebie, lecz swego brata i jego rodziny. Zatem przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu skarżący powiązał z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec swojej rodziny. Ponadto Sądowi z urzędu wiadome jest, że w stosunku do brata skarżącego i jego rodziny zapadły postanowienia odmawiające wstrzymania wykonania tożsamych decyzji zobowiązujących do powrotu (postanowienie NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 653/18 oraz postanowienie WSA w Warszawie z 18 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 273/18). W tej sytuacji, w ocenie NSA, zastosowanie ochrony tymczasowej jedynie wobec małoletniego skarżącego, będzie ze szkodą dla niego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.