Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1251/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek J. W. o wyłączenie sędziego NSA Anny Sobolewskiej-Nazarczyk od orzekania w sprawie ze skargi J. W. na decyzję na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd mając na uwadze treść art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi być realna, a nie potencjalna. Nie jest zatem wystarczająca sama wątpliwość strony w tym zakresie, bądź wyłącznie utrata zaufania co do bezstronności sędziego. Nie ma znaczenia subiektywne przekonanie strony o braku bezstronności sędziego wyznaczonego do rozpoznawania sprawy. Uwzględnienia wniosku o wyłączenie sędziego nie uzasadnia również prowadzenie przez niego rozprawy z naruszeniem przepisów postępowania, czy też niewłaściwa postawa sędziego oraz wadliwe prowadzenie rozprawy w innej sprawie. Nie jest też dopuszczalne żądanie wyłączenia sędziego tylko z tego powodu, iż wnioskodawca kwestionuje zasadność i prawidłowość rozstrzygnięć podejmowanych z udziałem sędziego objętego wnioskiem.
Sąd stwierdził, że orzeczenia wydane przez wnioskowanego do wyłączenia sędziego lub z jego udziałem, które wskazała skarżąca, nie uprawniają do wniosku o wystąpieniu obiektywnych wątpliwości co do jego bezstronności w niniejszej sprawie. Pokazują natomiast, że strona subiektywnie odbiera sędziego jako "nieprzychylnie do niej nastawionego", czego jednak nie uzasadnia odwołaniem się do przesłanek obiektywnych, a jedynie do zarzutów dotyczących sposobu zastosowania przepisów procesowych i materialnych. Te natomiast mogą być przedmiotem stosownych środków zaskarżenia, ale same w sobie nie uzasadniają jeszcze wyłączenia.
Następnie Sąd odnosząc się do wskazanych we wniosku o wyłączenie sędziego postępowań wyjaśnił dlaczego postawiony przez skarżącą zarzut uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności sędziego związany z orzekaniem przez tego sędziego w licznych postępowaniach z udziałem skarżącej nie może odnieść zamierzonego przez nią skutku tj. doprowadzić do wyłączenia wskazanego we wniosku sędziego. Sąd dokonał swoistej analizy każdego z postępowań i doszedł do wniosku, że okoliczności przemawiające, zdaniem skarżącej, za wyłączeniem sędziego, mają walor subiektywny, opierający się na braku zaufania strony do sędziego, przy czym nie znajduje to potwierdzenia w sprawach przez nią wskazanych.
Sąd podkreślił, że sam fakt, że strona podnosi zarzuty dotyczące nieprawidłowości w wykonywaniu przez sędziego swych obowiązków, nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej w myśl art. 19 P.p.s.a. wyłączenie sędziego. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzą między nią a sędzią takie stosunki, które powodują wyłączenie od orzekania. Oceny tej nie może zmienić subiektywne przekonanie skarżącej co do wadliwego, niewłaściwego sposobu orzekania we wcześniejszych sprawach z udziałem skarżącej.
Sąd zaznaczył, że ze złożonego przez sędziego oświadczenia jasno wynika, że nie istnieją przesłanki wykluczające go od udziału w składzie orzekającym sprawy, a oświadczenie to nie zostało obalone przekonującym kontrdowodem.
Sąd nie dostrzegł też zależności, o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6 "a" P.p.s.a pomiędzy sprawą niniejszą, w której skarżąca wnioskuje o wyłączenie sędziego Anny Sobolewskiej-Nazarczyk, a sprawami wskazanymi we wniosku. Zdaniem Sądu, sytuacja wskazana w tym przepisie nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z aktualną linią orzecznictwa przepis art. 18 § 1 pkt 6 "a" P.p.s.a. nie dotyczy sytuacji, w której sędzia orzekał wcześniej w sprawie o bezczynność. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie wymóg orzekania w sprawie dotyczącej skargi na decyzję albo postanowienie należy odnieść do orzekania w sprawie konkretnie oznaczonego i wydanego już aktu administracyjnego. Jeżeli zatem sprawa dotyczy bezczynności organu, to nie dotyczy konkretnie oznaczonego i wydanego aktu administracyjnego. Dlatego udział przez sędzię Annę Sobolewską – Nazarczyk w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (II SA/Bk 1251/14) nie kwalifikuje się jako przesłanka wyłączenia z art. 18 § 1 pkt 6 "a" P.p.s.a., mimo orzekania przez nią w sprawach: II SAB/Bk 6/10, II SAB/Bk 10/10, II SAB/Bk 76/11,II SAB/Bk 48/08. Obecna sprawa dotyczy konkretnie oznaczonego aktu administracyjnego, który nie był przedmiotem kontroli w sprawach skarg na bezczynność.
Dalej wskazano, że przedmiot pozostałych spraw wskazanych we wniosku (II SA/Bk 51/05 oraz II SA/Bk 138/13) jest na tyle różny, że nie daje podstaw do twierdzenia, że sędzia w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brała udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, co jest wymagane do wyłączenia na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 "a" P.p.s.a. Również orzekanie sędziego w sprawie o sygn. II SO/Bk 3/10 dotyczącej wymierzenia grzywny organowi za niedoręczenie właściwych akt nie daje podstaw do wyłączenia sędziego w niniejszej sprawie na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 "a" P.p.s.a.
W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wskazując, że Sąd nie dostrzegł, iż w sprawie II SA/Bk 51/05 Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze od tej samej decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. co w sprawie niniejszej, w której orzekała kwestionowana sędzia będąc w roli sędziego sprawozdawcy. Skarżąca podkreśliła, że istotą sporu w niniejszej sprawie i w sprawie II SA/Bk 51/05 jest kwestia, czy przysługuje jej przymiot strony w kwestionowaniu decyzji związanej z pozwoleniem na budowę spornej inwestycji na działce Nr [...] we wsi I. Gmina N. W jej ocenie niniejsza sprawa dotyczy tego samego organu Wojewody P. i tej samej spornej kwestii tj. posiadania przez nią przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącej, niesprawiedliwe orzeczenia zapadłe w sprawach wskazanych w jej wniosku o wyłączenie doprowadziły do tego, że przez ponad 10 lat Wojewoda Podlaski nie stwierdził nieważności decyzji Starosty H. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, która z mocy prawa jest nieważna. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji akceptuje bylejakość orzekania, odwołując się do możliwości zaskarżenia sposobu stosowania przepisów procesowych i materialnych przez Sąd. Jej zdaniem, postawa ta narusza art. 45 Konstytucji RP oraz obowiązek wydania przez sędziego sprawiedliwego orzeczenia.
Odnośnie do składanego przez sędziego oświadczenia na okoliczność istnienia podstaw do jego wyłączenia skarżąca wskazała, że na kilkadziesiąt złożonych przez nią wniosków o wyłączenie żaden sędzia nie wskazał by zaistniały podstawy do jego wyłączenia.
Skarżąca podniosła, że żywi obawę, iż sędziemu rozpoznającemu niniejszą sprawę, jak to miało miejsce w poprzednio rozpatrywanych przez niego sprawach (wskazanych we wniosku o wyłączenie) może zabraknąć obiektywizmu i prawidłowej oceny sprawy wywołanej jej skargą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wyłączenia sędziego jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego, we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy. Poza wypadkami wyłączenia z mocy samego prawa wymienionymi w art. 18 P.p.s.a., wyłączenie sędziego następuje na jego żądanie lub wniosek strony wówczas, jeżeli zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie (art. 19 P.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie w stosunku do sędziego NSA Anny Sobolewskiej -Nazarczyk brak jest podstaw do wyłączenia jej na zasadzie określonej w art. 19 P.p.s.a. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że istnienie okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi mieć charakter obiektywny. Nie zaprzecza temu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 13 grudnia 2015 r. sygn. akt SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134), który stał u podstaw znowelizowania art. 19 P.p.s.a. Skoro ustawodawca został zobowiązany do uwzględnienia przy ocenie przesłanek wyłączenia sędziego wszelkich okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności sędziowskiej w sprawie, to również te okoliczności powinny podlegać zobiektywizowanej ocenie. Jak zaznaczył TK w ww. wyroku strona w ramach realizacji swego prawa do sądu ma mieć wpływ na postępowanie za pomocą takich instrumentów procesowych, które pozwolą na eliminację jakichkolwiek uzasadnionych w oczach postronnego obserwatora wątpliwości co do bezstronności sędziego.
O potrzebie zastosowania wyłączenia sędziego nie może decydować jedynie zasadność in casu zarzutu braku obiektywizmu z punktu wiedzenia konkretnego sędziego, ale ocena, czy dla postronnego obserwatora także z punktu wiedzenia strony, zachodzą wystarczające okoliczności, które mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego. Instytucja wyłączenia sędziego ma zostać tak ukształtowana by mogła objąć wszelkie sytuacje, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego. Zdaniem NSA orzekającego w sprawie, z powyższego wynika, że o ile brak bezstronności jest elementem koniecznym dla zastosowania wyłączenia sędziego to do jego stwierdzenia mogą doprowadzić oceny wszelkich okoliczności, które w oczach postronnego obserwatora mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego.
Zatem to właśnie ocena występujących w sprawie okoliczności dokonana przez obiektywnego postronnego obserwatora ma uzasadniać bądź nie zastosowanie wyłączenia sędziego. Jeżeli ów postronny (obiektywny) obserwator w okolicznościach sprawy mógłby powziąć wątpliwość co do bezstronności sędziego, to wówczas należy wyłączyć sędziego od rozpoznania sprawy. Cały czas to zachowanie obiektywizmu przy ocenie określonych okoliczności sprawy decyduje o tym, czy w okolicznościach tych powstaje wątpliwość co do zachowania bezstronności przez sędziego. W żadnym przypadku subiektywne oceny okoliczności sprawy nie mogą być brane pod uwagę, gdyż nie będzie to już ocena postronnego obserwatora tylko strony. Postronny obserwator powinien, z pozycji zaangażowanej w spór strony, ocenić czy w okolicznościach sprawy wątpliwości co do bezstronności wysuwane przez stronę są uzasadnione.
Okoliczność, że sędzia wydawał zgodne z literą prawa orzeczenia, które okazały się dla strony postępowania niekorzystne nie świadczy o braku jego bezstronności. Wręcz przeciwnie wskazuje na to, że sędzia kierując się przepisami prawa potwierdził, że zasada praworządności została w pełni zrealizowana. Poczucie niesprawiedliwości, pokrzywdzenia zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem jest subiektywnym postrzeganiem przez stronę takiego rozstrzygnięcia i nie ma nic wspólnego z obiektywną oceną działań sędziego. Osoba, która pomimo wielu prowadzonych postępowań nie osiąga zamierzonego celu skłonna jest twierdzić, że winę za taki obrót spraw ponosi sędzia biorący udział w wydaniu orzeczenia. Nie ma to jednak nic wspólnego z brakiem obiektywizmu takiego sędziego.
Nie można zatem na podstawie wielu niepomyślnie dla strony zakończonych postępowań twierdzić, że skład orzekający okazał się stronniczy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca mając na uwadze fakt, że sędzia Anna Sobolewska-Nazarczyk orzekała w wielu sprawach, których skarżąca była inicjatorem, zakończonych dla niej niepomyślnie, doszła do niczym nieuzasadnionego przekonania, że w każdej innej sprawie rozpatrywanej przez tego sędziego skarżąca nie może liczyć na sprawiedliwe orzeczenie. Jest to jednak subiektywne przekonanie skarżącej.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji tylko realnie istniejące, obiektywne okoliczności wskazujące na możliwość powstania uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności sędziego są podstawą do jego wyłączenia na podstawie art. 19 P.p.s.a. Okoliczność orzekania w wielu sprawach skarżącej nie stanowi takiej okoliczności.
O braku obiektywizmu nie świadczą także błędy popełnione przez sędziego w trakcie prowadzenia sprawy, jeżeli nie były one wynikiem osobistego nastawienia do strony (faworyzowanie lub lekceważenie którejś ze spornych stron). Z akt sprawy i wniosku skarżącej wynika, że zdecydowana większość niekorzystnych dla niej orzeczeń WSA w Białymstoku, których autorem była sędzia Anna Sobolewska-Nazarczyk lub zapadły przy jej udziale została następnie uchylona przez NSA. Okoliczność ta świadczy co najwyżej o błędach przy dokonywaniu kontroli legalności działalności organów administracyjnych przez WSA w Białymstoku nie jest jednak podstawą do formułowania tezy o stronniczości sędziego.
NSA podziela panujący w orzecznictwie pogląd, że uchybienia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia (błędy proceduralne i naruszenie przepisów prawa materialnego) można kwestionować w drodze składanych środków odwoławczych, co skarżąca czyniła. Zatem okoliczność wydania niesłusznego w odczuciu strony rozstrzygnięcia nie jest podstawą do wyłączenia sędziego bowiem nie mieści się w ramach obiektywnych okoliczności z art. 19 P.p.s.a.
W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania przesłanka wyłączenia sędziego z art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
Jak wynika bowiem ze szczegółowej analizy postępowań dokonanej w zaskarżonym postanowieniu przez Sąd I instancji w kontekście zastosowania art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. żadne z prowadzonych wcześniej spraw nie kwalifikują się do uznania, że są związane z obecnie toczącą się sprawą w sposób wskazany w tym przepisie. Sąd przywołał pogląd, że sędzia orzekający w sprawach ze skargi na bezczynność nie jest wyłączony z orzekania w sprawie dotyczącej skargi na decyzję lub postanowienie wydane w sprawie ponieważ orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność akt administracyjny, którego skarga miałaby dotyczyć jeszcze nie istniał. NSA w pełni podziela zaprezentowany pogląd.
W innych wskazanych przez skarżącą sprawach także nie istnieje taki związek pomiędzy obecnie prowadzonym postępowaniem a poprzednimi postępowaniami by można było uznać, że sędzia powinien zostać wyłączony od orzekania. Jeśli poprzednie sprawy przedmiotowo nie wiążą się z obecnym postępowaniem to bezzasadnym jest twierdzenie, że sędzia powinien być wyłączony na zasadzie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.
Skarżąca stojąc na stanowisku, że wyłączenie wskazanego przez nią sędziego jest możliwe w oparciu o art. 19 P.p.s.a. zdaje się nie dostrzegać tego, że dokonanie oceny dopuszczalności bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę tej samej inwestycji może być też przedmiotem innych wszczętych przez nią postępowań administracyjnych. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest odmowa uchylenia decyzji uchylającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy zbiornika na płynne odchody zwierzęce, okoliczność bycia stroną postępowania może być analizowana po raz kolejny. To czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu, którego skarga dotyczy nie zależy od sędziego orzekającego w sprawie ale ma podstawy w przepisach prawa. Skoro z przepisów tych będzie wynikało, że skarżącej nie należy się status strony, to rozstrzygnięcie to nie będzie wynikiem stronniczości Sądu ale będzie miało umocowanie w obowiązujących przepisach.
Tak więc okoliczność, że w sprawie decyzji wydanej przez Wojewodę Podlaskiego będzie analizowany aspekt statusu skarżącej jako strony postępowania nie daje podstaw do uznania, że sędzia, który okoliczność taką badał w innym postępowaniu powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy na zasadzie art. 19 P.p.s.a. Jeśli zgodnie z tym co twierdzi skarżąca na mocy wyroku NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 i wyroków WSA w Warszawie przesądzono, że posiada ona status strony (interes prawny) w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to z racji związania prawomocnymi wyrokami rozpoznający niniejszą sprawę skład nie będzie mógł tego zakwestionować. Tego stanu prawnego, o ile jest on faktycznie taki jak przedstawia go skarżąca, nie zmieni fakt, że w składzie orzekającym w niniejszej sprawie będzie sędzia, która brała udział w wydaniu orzeczeń, w których uznania statusu strony odmówiono skarżącej.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji odmówił wyłączenia od orzekania w przedmiotowej sprawie sędziego WSA w Białymstoku Anny Sobolewskiej-Nazarczyk. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.