Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r., nr 319/2017, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 maja 2017 r., nr 425/2017, którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), zatwierdzono Przedsiębiorstwu Inżynieryjno-Budowlanemu "Zetpri-Rembud" Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. XIII), zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Łozowej 25 (dz. o nr ew. 143 i 144, 148/5 w obrębie B-08) i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie, zgodnie z projektem budowlanym zamiennym oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Krystyna Ruszkowska – Berent. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, w której nie zapewnia on realizacji budowy w sposób zgodny z prawem, zaniechanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości przy ul. Łozowej 25 w Łodzi, tj. dotyczących budowy budynku mieszkalnego oraz kanalizacji sanitarnej, pomimo tego, że w sprawach tych powinno toczyć się tylko jedno postępowanie. Zarzuciła także naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji zrealizowanej częściowo na działce nr 148/5, dla której inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § pkt 1 K.p.a. Wniosła na tej podstawie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności podniesione w uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 886/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu, istnieje konieczność zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. II SA/Łd 710/16. W powołanej sprawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. R.-B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazano Przedsiębiorstwu Inżynieryjno-Budowlanemu "[...] " Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi, sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Ł. [...] (działki nr ewid. [...] i [...] oraz na działce nr ewid. [...] i fragmencie działki nr ewid. [...], w obrębie [...]), w terminie do dnia 31 lipca 2016 r.
Sąd podkreślił, że skarga rozpatrywana w postępowaniu II SA/Łd 710/16 dotyczy rozstrzygnięcia organu administracji nie tylko poprzedzającego decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, lecz także warunkującego jej treść. W sprawie o sygn. II SA/Łd 710/16 wydany został bowiem nieprawomocny wyrok z dnia 10 stycznia 2017 r., w którym wyrażona została ocena m.in. co do prawidłowości zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Od wspomnianego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, która nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 891/17).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zarzuciła:
- - art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zawieszenie postępowania pomimo tego, że podstawy zawieszenia postępowania nie zostały należycie rozważone, a rozstrzygnięcie sprawy nie jest uzależnione od wyniku postępowania w sprawie II SA/Łd 710/16;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz rozważenia podstaw zawieszenia postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W literaturze dotyczącej tego zagadnienia przyjęto stanowisko, iż regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Zakamycze 2005, s. 301-303).
Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy (postanowienie NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 366/13). Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Skoro mamy zatem w niniejszej sprawie do czynienia z fakultatywnością zawieszenia, to w przeciwieństwie do zawieszenia obligatoryjnego oznacza to tym silniejszą konieczność wykazania rzeczywistego spełnienia się przesłanki zawieszenia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zbadanie czy decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest zgodna z prawem i czy postępowanie w tej sprawie było prawidłowo przeprowadzone. Okoliczność istnienia decyzji nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, która poprzedza decyzję dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest tylko jednym z elementów kontroli Sądu. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzja nakazująca sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, w momencie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny była ostateczna.
Należy mieć również na względzie, że ewentualne wyeliminowanie decyzji nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego z obrotu prawnego przez rozpoznanie skargi kasacyjnej bądź w trybie nadzwyczajnym może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie decyzji zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.