Uzasadnienie
M. i K. G. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gmina Ustka z 29 września 2006 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w charakterze uczestników. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje m.in. przeznaczenie nieruchomości na budowę elektrowni wiatrowych.
M. i K. G. we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie powołali się na swój interes prawny, twierdząc, że są właścicielami nieruchomości wydzierżawionych G. Spółka z o.o. w Warszawie położonych w granicach zaskarżonego przez Wojewodę Pomorskiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił M. G. i K. G. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Jak zauważył Sąd, M. i K. G., domagają się dopuszczenia do udziału wyłącznie w postępowaniu, które jest następstwem działań nadzorczych Wojewody Pomorskiego w stosunku do organów gminy. Postępowanie, do udziału w którym zgłosili się M. i K. G. toczy się na skutek skargi Wojewody Pomorskiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy.
Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Zatem M. i K. G. nie mogliby brać udziału w postępowaniu nadzorczym Wojewody Pomorskiego w stosunku do Rady Gminy Ustka prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaś nie mogliby brać udziału w tym postępowaniu, to również nie powinni nabyć takiego uprawnienia w postępowaniu, które jest inną formą tego samego nadzoru, a więc w postępowaniu ze skargi tego Wojewody na uchwałę Rady Gminy Ustka.
Na powyższe postanowienie M. G. i K. G. wnieśli zażalenie, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "postępowanie administracyjne" odnosi się wyłącznie do postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a.,
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do postępowania administracyjnego, którego wynik dotyczy interesu prawnego wnioskodawców,
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wynik sprawy nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawców,
- 4. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie polegające na braku uzasadnienia pominięcia przesłanek przedstawionych przez skarżącego uzasadniających dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd nie odniósł się w ogóle do kwestii interesu prawnego, który zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. uzasadnia udział w charakterze uczestnika postępowania i pominął przedstawioną przez wnioskodawców szeroką argumentacją uzasadniającą ich udział w postępowaniu na gruncie art. 8 k.p.a. W ocenie wnioskodawców stanowi to naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy M. i K. G. mają interes prawny w postępowaniu sądowodministracyjnym uruchomionym skargą Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Przed reformą sądownictwa administracyjnego z 2002 r. kwestia niedopuszczalności udziału osób trzecich w postępowaniu sądowym uruchamianym przez organ nadzoru nie budziła wątpliwości. W orzecznictwie i w doktrynie powszechnie uznawano, że stronami postępowania nadzorczego są organ nadzoru i właściwa jednostka samorządu terytorialnego a w postępowaniu sądowym, uruchamianym skargą organu nadzoru, będącą - co do istoty - środkiem nadzoru, mogą uczestniczyć tylko te podmioty.
Wspomniana reforma sprawiła, że problem przystępowania osób trzecich do postępowania sądowego w sprawach uruchamianych skargą wojewody jako organu nadzoru, w trybie określonym w ustawach samorządowych, na uchwałę organu samorządu - należy rozstrzygać biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. W myśl art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, która odpowiada co do istoty stanowisku zajmowanemu w rozważanej kwestii na podstawie poprzednich regulacji procesowych. Jej rozszerzenie znajduje się w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. W myśl paragrafu 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym, czyli w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. W myśl paragrafu 2 udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania (a nie wynik postępowania sądowego) dotyczy jej interesu prawnego.
Wniesienie przez wojewodę - jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym - skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, więcej nawet - nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wynika z tego, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny i domagając się dopuszczenia na prawach strony do postępowania sądowadministracyjnego nie może zostać - ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania na prawach strony. Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony - bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały.
Powyższa wykładnia prowadzi zatem do wniosku, że M. i K. G. nie mogą stać się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony w sprawie uruchomionej skargą Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro nie należą oni do stron postępowania nadzorczego na działalnością samorządu gminy i nie mogli brać w nim udziału Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 298/06 (ONSAiWSA 2007/2/34). Za nieuzasadnione należy zatem uznać zarzuty skarżących odnoszące się do pominięcia ich zdaniem przez Sąd I instancji kwestii interesu prawnego uzasadniającego ich udział jako uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz te odnoszące się do sposobu rozumienia sformułowania "postępowanie administracyjne".
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił zażalenie oddalić.