Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 176/17 odrzucił skargi M. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 14 grudnia 2016 r. nr... w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci teletechnicznej napowietrznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 2 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako "organ I instancji") wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonania sieci teletechnicznej napowietrznej na słupach betonowych na działkach nr (...) położonych w M. (obręb...). W toku postępowania r. pr. R. N. przedłożył pełnomocnictwo upoważniające go do reprezentowania M. J., zw. dalej skarżącą, w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji w sprawie budowy sieci teletechnicznej napowietrznej na działkach nr (...). Zakres umocowania obejmował wszystkie łączące się ze sprawą czynności procesowe, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem, udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach, cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie, odbioru kosztów postępowania.
Decyzją z dnia 2 września 2016 r., nr..., sprostowaną postanowieniem z dnia 8 września 2016 r., organ I instancji nakazał skarżącej rozbiórkę sieci teletechnicznej napowietrznej na słupach betonowych na działkach nr (...) położonych w M..
W ustawowym terminie pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r., nr... P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi uprawniało wyłącznie do wniesienia odwołania od wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, ale już nie do reprezentowania skarżącej przed organem II instancji. Dlatego też odpis decyzji wraz z uzasadnieniem został wysłany do skarżącej, która odebrała go w dniu 19 grudnia 2016 r.
W dniu 23 stycznia 2017 r. pełnomocnik nadał w placówce operatora pocztowego skargę na decyzję z dnia 14 grudnia 2016 r., nr... wnosząc o jej uchylenie w całości, zobowiązanie organu II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W skardze podniósł m. in. zarzut naruszenia art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zw. dalej k.p.a.) poprzez wadę doręczenia zaskarżonej decyzji, tj. doręczenie jej skarżącej, zamiast pełnomocnikowi, przez co nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi na tą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu przed organem II instancji skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika, o czym świadczy fakt doręczenia mu zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem pełnomocnika oznacza to, że pełnomocnictwo zostało uznane przez ten organ za prawidłowe. W odmiennym przypadku zawiadomienie to zostałoby bowiem doręczone skarżącej z adnotacją o braku odpowiedniego pełnomocnictwa, pełnomocnik nie został też wezwany o usunięcie braków formalnych. Zakwestionował natomiast skuteczność doręczenia decyzji z dnia 14 grudnia 2016 r., nr... bezpośrednio do rąk skarżącej.
Na poparcie swoich twierdzeń przytoczył orzeczenia NSA odnośnie doręczenia decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika, oraz rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi od tak doręczonej decyzji. Wskazał jednocześnie, że o doręczeniu decyzji dowiedział się w dniu 20 stycznia 2017 r., a zatem w tym dniu można mówić o skutecznym jej doręczeniu.
W dniu 15 lutego 2017 r. pełnomocnik nadał w placówce operatora pocztowego kolejną skargę na decyzję z dnia 14 grudnia 2016 r., nr..., zaś w uzasadnieniu wskazał, że została mu ona doręczona przez organ II instancji w dniu 24 stycznia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi jako wniesione z uchybieniem terminu podlegają odrzuceniu.
Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy pełnomocnictwo zostało udzielone do reprezentowania strony przed organem pierwszej instancji, to obejmuje ono wszystkie czynności przed tym organem, włącznie z wniesieniem środka zaskarżenia, i w tym momencie (wraz z przekazaniem akt sprawy wraz ze środkiem zaskarżenia organowi wyższej instancji) ustaje.
W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie treść pełnomocnictwa z dnia 11 lipca 2016 r. nie mogła budzić zastrzeżeń. Zakres umocowania obejmował wyłącznie reprezentowanie skarżącej przed organem I instancji, w tym oczywiście do wniesienia odwołania od decyzji tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie ma uprawnień do ingerowania w wolę osoby ustanawiającej pełnomocnictwo, skoro zatem zakres umocowania obejmował jedynie prawo do reprezentacji skarżącej przed organem I instancji, to trudno wymagać by organ ten żądał od udzielającego pełnomocnictwa rozszerzenia jego treści poprzez umocowanie do podejmowania innych czynności niż wymienione, lub też wzywał do usunięcia braków formalnych pełnomocnictwa, które zostało prawidłowo udzielone.
W konsekwencji organ II instancji prawidłowo doręczył odpis decyzji z dnia 14 grudnia 2016 r., nr... skarżącej. Doręczenie odpisu decyzji osobie niebędącej ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem, byłoby doręczeniem bezskutecznym (tak m. in. w wyroku NSA z dnia 22.09.1993 r. V SA 868/93). Doręczenie zawiadomienia z dnia 28 października 2016 r. pełnomocnikowi było nieprawidłowe, nie można natomiast w żadnym przypadku przyjąć, że czynność taka może zastąpić czynność prawną strony polegająca na udzieleniu pełnomocnictwa. Zastępstwo procesowe w postępowaniu administracyjnym, którego istotę stanowi występowanie przez określone podmioty w tym postępowaniu na rzecz strony, może mieć swoje źródło bezpośrednio w ustawie, w orzeczeniu sądu, bądź w czynności prawnej strony. Akceptacja twierdzenia pełnomocnika, że doręczenie pisma osobie nie posiadającej umocowania do reprezentacji strony w przedmiotowym postępowaniu, w istocie stanowiło uznanie przez organ II instancji za istnienie skutecznego pełnomocnictwa, oznaczałoby przyjęcie, że organ ten miał kompetencję do samodzielnego rozszerzenia zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez stronę postępowania. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Wobec powyższego, Sąd I instancji przyjął, że bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu 20 grudnia 2016 r., tj. w dniu następnym po doręczeniu odpisu decyzji skarżącej. Termin do wniesienia skargi upłynął więc w dniu 20 stycznia 2017 r. Ponieważ skargi zostały wniesione odpowiednio w dniach 23 stycznia 2017 r. oraz 15 lutego 2017 r., w ocenie Sądu, należało uznać je za wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do ich wniesienia.
Okoliczność ta, w świetle przytoczonych wyżej regulacji, obliguje Sąd do ich odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. J. wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 65 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.), poprzez błędną wykładnię oświadczenia woli wyrażonego w pełnomocnictwie i stwierdzenie, że pełnomocnictwo to nie obejmowało reprezentacji przed organem II instancji, podczas gdy wolą Skarżącej było udzielenie pełnomocnictwa w całej sprawie;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257ze zm.), poprzez odrzucenie skargi z dnia 20 stycznia 2017 roku w wyniku błędnego przyjęcia, że skargę tę wniesiono po terminie, podczas gdy przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika procesowego;
- b) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi z dnia 14 lutego 2017 roku w wyniku błędnego przyjęcia, że skargę tę wniesiono po terminie, podczas gdy przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 24 stycznia 2017 roku, zatem termin został zachowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca reprezentowana była przez r. pr. R. N. zgodnie ze złożonym w tym postępowaniu dokumentem pełnomocnictwa. Pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie do organu II instancji, który po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję z dnia 14 grudnia 2016r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że " z uwagi na to, że pełnomocnictwo inwestora Pani M. J. zostało udzielone radcy prawnemu R. N. do reprezentowania inwestora przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M., uprawniało wyłącznie do wniesienia odwołania od wydanego rozstrzygnięcia, ale nie już do reprezentowania inwestora przed organem II instancji, niniejsza decyzja została skierowana do inwestora a nie pełnomocnika strony."
Z akt sprawy wynika, że r. pr. R. N. złożył dwie skargi do WSA pierwszą w dniu 23 stycznia 2017 r. (po upływie ustawowego terminu liczonego od daty doręczenia decyzji organu odwoławczego skarżącej) oraz drugą w dniu 15 lutego 2017 r. W piśmie przewodnim do drugiej ze skarg radca prawny poinformował, że składa ją w terminie liczonym od dnia 24 stycznia 2017r., ponieważ w tym dniu organ odwoławczy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. doręczył mu zaskarżoną decyzję.
W tych okolicznościach, z uwagi na to, że w aktach sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji, obowiązkiem Sądu było wyjaśnienie czy rzeczywiście organ doręczył decyzję radcy prawnemu, a jeśli tak, to z jakiego powodu doręczenie nastąpiło. Jest to okoliczność o tyle istotna, że przy przyjęciu tej daty doręczenia należałoby uznać, że skarga została złożona w terminie. W zależności więc od wyniku postępowania wyjaśniającego Sąd będzie musiał ocenić czy skarga została wniesiona w terminie.
Niezależnie od tego podkreślić należy, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu – to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie (por. wyrok NSA 24 października 2014r., sygn. akt I OSK 1663/13)
Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
- - ---------------------- 5