Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 792/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.R., J. G., L. A., E. F., M. K., A. F., J.K., J.S., A.S., A.G., J.S., V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i K. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra [...] (pkt I.). Jednocześnie orzekł o zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w stosunku do wyżej wymienionych osób przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", jako wniesiona już po upływie terminu. Dalej Sąd wyjaśnił, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) na przestrzeni czasu podlegał zmianom. W aktualnym stanie prawnym wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia, tj. po [...] czerwca 2017 r. Zasada ta odnosi się również do art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", które w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.
W sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała z dnia 28 sierpnia 2000 r., a zatem zastosowanie w sprawie znajduje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Tak więc stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, wnosi się ją w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Z akt sprawy wynika, że [...] października 2018 r. wpłynęło do Rady m.st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z podjęciem przez Radę Gminy [...] przedmiotowej uchwały. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Skarga została wniesiona [...] marca 2019 r., a więc z uchybieniem przewidzianego prawem terminu.
Zażalenie na powyższe postanowienie, w zakresie jego punktu pierwszego, wnieśli J.R., A.S., J.G., L.A., E.F., M.K., A.F., J.K., J.S., A.G., J.S., V. sp. z o.o. oraz K.B.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1/ prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. polegające na wadliwym przyjęciu, że przepisy powyższe, a w konsekwencji także i przepisy k.p.a., nie mają zastosowania do obliczania terminu wnoszenia skargi na uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i błędnym przyjęciu, że do obliczenia tych terminów ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 102a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stosuje się do wyżej wymienionych skarg jedynie w zakresie w jakim wyłącza on obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.;
2/ przepisów postępowania tj. art. 52 § 4 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do obliczania terminów na wniesienie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odrzucenia złożonej skargi.
Nadto wnoszący zażalenie wnieśli o rozważenie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienia leżącego u podstaw zaskarżonego postanowienia zagadnienia prawnego dotyczącego stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. do obliczania terminów wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co do którego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07, do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi tego Sądu.
W uzasadnieniu zażalenia zawarto obszerną argumentację na poparcie zasadności wniesionego środka odwoławczego.
Postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wskazane wyżej zażalenie, na własne postanowienie z dnia 17 lipca 2019 r., J.R., J.G., E.F., A. F., J.S. i A.S., z uwagi na nieuzupełnienie w stosunku do ww. osób braków formalnych zażalenia w postaci numeru PESEL. Z akt sprawy nie wynika, by na to postanowienie wpłynęło zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z odrzuceniem zażalenia w stosunku do części skarżących, wymienionych w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zażalenie L.A., M.K., J.K., J.S., A.G., K.B. oraz V. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W ocenie Sądu odwoławczego, zażalenie wymienionych wyżej osób nie zasługiwało na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż wniesienie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2000 r. powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017r. (por. postanowienie NSA z 23.05.2019 r. II OSK 1172/19). Takie rozwiązanie wynika wprost z wykładni językowej art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Okoliczności tej wnoszący zażalenie nie kwestionują. Do wyjaśnienia zatem pozostaje kwestia terminu do wniesienia skargi na tego typu uchwałę do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. (również w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 7 kwietnia 2017r.). Natomiast, zdaniem wnoszących zażalenie, wniesienie skargi powszechnej jest możliwe w każdym czasie pod warunkiem, że złożone wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia okaże się bezskuteczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Znajduje ono bowiem oparcie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07. Skład 7 sędziów uznał, iż "1. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) 2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania".
Szerokie i przekonujące motywy do zajętego stanowiska zostały przedstawione w uzasadnieniu omawianej uchwały, opublikowanej w ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60, stąd nie ma potrzeby ich przytaczania w całości. Godzi się jedynie zauważyć, że terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 p.p.s.a. W § 1 wprowadzono termin do wniesienia skarg w przypadku zaskarżenia aktów, które są doręczane skarżącemu. Natomiast w § 2 zostały wprowadzone terminy do wniesienia skargi na akty nie są doręczane skarżącemu. Chodzi tu o takie akty które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa aktem, który strona zamierza zaskarżyć i w tych przypadkach terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skoro bowiem zaskarżany do sądu akt nie jest wydany w postępowaniu administracyjnym, które przewiduje środki zaskarżenia w tym postępowaniu i nie nakłada na organ obowiązku doręczenia aktu skarżącemu, to skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i z tym wezwaniem związane są terminy do wniesienia skargi w tych przypadkach.
Po pierwsze, jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Po drugie, jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż użyte w art. 53 § 2 p.p.s.a. określenie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4", obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a więc terminy do wniesienia skargi, o których mowa w art. 53 § 2 mają zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 269 dostępny w LEX).
Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż w sytuacji gdy jakikolwiek składu sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Jednakże w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę na skutek wniesionego zażalenia podziela stanowisko zajęte we ww. uchwale. Dlatego też brak było podstaw do przedstawiania przedmiotowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, o co wnioskowali wnoszący zażalenie. A zatem argumentacja zażalenia zmierzająca do podważenia stanowiska zawartego w omawianej uchwale II OPS 2/07 nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy niniejszej.
Powyższe prowadzi do wniosku, iż rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarga wywiedziona przez wnoszących zażalenie została wniesiona już po upływie terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia wpłynęło do organu w dniu 31 października 2018 r. i pozostało bez odpowiedzi. Natomiast skarga została wniesiona do sądu administracyjnego dopiero w dniu 7 marca 2019 r.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.