Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], o wydaleniu S. O. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod konwojem i o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen przez okres 5 lat licząc od dnia wykonania decyzji lub gdy decyzja nie zostanie wykonana – od dnia wydania decyzji oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
S. O. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Wojewody [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący w Rzeczypospolitej Polskiej pozostawił żonę, która w chwili obecnej nie ma możliwości dołączenia do skarżącego oraz pozostawił kilkuletni dorobek swojego życia, w tym dobrze prosperujący zakład mechaniczny. W ocenie strony skarżącej niewstrzymanie wykonania decyzji spowoduje wyrządzenie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, zwłaszcza w sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego. Ponadto wykonanie decyzji uniemożliwia skarżącemu osobiste uczestnictwo w postępowaniu sądowym. Również sytuacja osobista i życiowa skarżącego uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem skarżący nie ma kontaktu z żoną – obywatelką Polski – nie ma również jakichkolwiek informacji o jej aktualnej sytuacji, w tym stanie zdrowia.
Nadto skarżący pozostawił na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wszystkie dokumenty, w tym związane z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz dokumenty medyczne i osobiste, do których nie ma dostępu i które pozostały niezabezpieczone. Skarżący pozostawił na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej również wszystkie rzeczy ruchome stanowiące dorobek kilku jego lat pracy.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na kwestię nadania decyzji Wojewody rygoru natychmiastowej wykonalności, który został nałożony z uwagi na ważny interes państwowy, ponieważ decyzja ta dotyczy wydalenia cudzoziemca, którego pobyt w Polsce stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie Sądu, jej wstrzymanie naruszałoby zatem w sposób rażący interes państwowy, który stał się podstawą wydania decyzji. Sąd wskazał, że kolizja interesu indywidualnego z interesem Rzeczypospolitej Polskiej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego (por. postanowienia NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 491/08; i z dnia 1 marca 2011 r., I OSK 289/11). W takich okolicznościach, uwzględnienie wniosku prowadziłoby do działania sprzecznego z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel uregulowania zawartego w art. 90 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.
W ocenie Sądu, nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] również i z tej przyczyny, że – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału aktowego – decyzja ta została wykonana w dniu 27 lutego 2014 r., a więc jeszcze przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Na taki skutek pełnomocnik skarżącego sam wskazuje w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r., podając, że cudzoziemiec w dniu 27 lutego 2014 r. opuścił Polskę w ramach przymusowego wykonania decyzji Wojewody i od tego czasu przebywa poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem Sądu, wykonanie decyzji przemawia za tym, że nie jest już możliwe – poprzez wstrzymanie jej wykonania – osiągnięcie celu, jaki przyświeca instytucji ustanowionej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." (por. postanowienia NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II OZ 621/08; z dnia 10 lipca 2009 r., I OZ 716/09; z dnia 6 stycznia 2010 r., I OZ 1172/09 i z dnia 10 lutego 2011 r., II OZ 56/11).
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł S. O..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie.
Jak przyjmuje się orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sam charakter decyzji objętej przedmiotowym wnioskiem, która zawiera rozstrzygnięcie w zakresie wydalenia skarżącego z terytorium RP, uzasadnia wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Strona wnioskująca powinna mieć na względzie, że powyższe stwierdzenie jest o tyle uzasadnione, o ile nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy przyczyną wydalenia i zakazu wjazdu na teren RP przez określony czas były względy bezpieczeństwa państwa.
W tym miejscu wskazania wymaga, że rozważania w kwestii nadania decyzji Wojewody rygoru natychmiastowej wykonalności nie mają w niniejszej sprawie wpływu na kwestię oceny odmowy wstrzymania decyzji Wojewody jako decyzji pierwszoinstancyjnej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej, powoduje jedynie skutek w postaci możliwości wykonania takiej decyzji w niezakończonym administracyjnym toku instancji. Nie jest to zatem okoliczność, którą można by zaliczyć do przesłanek o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto wydanie w administracyjnym toku instancji decyzji ostatecznej (tu decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) oznacza de facto zniesienie tego rygoru, co w sytuacji utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej nie ma wpływu już na wykonalność decyzji pierwszoinstanyjnej w związku z wydanie decyzji ostatecznej w sprawie, która z mocy prawa podlega wykonaniu, a nie w związku z treścią art. 108 K.p.a. i art. 90 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Natomiast w tego rodzaju sprawach niewątpliwie istotne są motywy, w wyniku których został zastosowany rygor natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że kolizja interesu indywidualnego z interesem Rzeczypospolitej Polskiej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego. W tego rodzaju sprawach wstrzymanie wykonania decyzji mogłoby skutkować negatywnymi skutkami dla bezpieczeństwa i porządku publicznego państwa. Dlatego ważne jest zastosowanie wywodzonej z Konstytucji RP zasady proporcjonalności (wyważania różnych grup interesów) – jednej też z podstawowych zasad prawa europejskiego. Przy uwzględnieniu tej zasady kwestia pierwszeństwa interesu indywidualnego (w niniejszej sprawie ochrona rodziny i dóbr materialnych) nie jest już taka oczywista w świetle konieczności zabezpieczenia ochrony podstawowych interesów państwa, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny. Istotna jest bowiem ochrona ww. wartości w znaczeniu szerszym, bo dotycząca też wszystkich obywateli państwa.
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał by jego interes indywidualny (zerwanie więzi rodzinnych, pozostawienie rzeczy majątkowych) powinien być wartością bardziej chronioną niż interes ogółu, który w niniejszej sprawie związany jest z realizacją podstawowej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa. Jak wynika bowiem z treści art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. A zatem zarówno zapewnienie wolności i praw człowieka, jak i kwestia bezpieczeństwa należą do podstawowych wartości podlegających ochronie, co w przypadku ich przeciwstawienia – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – wymaga właśnie zastosowania zasady proporcjonalności, tj. wyważania różnych grup interesów.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Jednak ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, czego w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, ponieważ nie zwalczyła poglądu, że zasadnym było uznanie w niniejszej sprawie prymatu interesu państwa nad interesem jednostki, tj. czy proporcje pomiędzy ww. wartościami zostały zachwiane w wyniku odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Nie wystarczy bowiem wykazanie, że w wyniku wykonania decyzji nastąpiło pozostawienie żony i dóbr materialnych.
Ponadto w takich sprawach za wstrzymaniem wykonania decyzji nie mogą też przemawiać podnoszone w zażaleniu okoliczności odnoszące się do sposobu faktycznego przeprowadzenia wydalenia, ponieważ nie są to kwestię, które w ogóle mogą być brane pod uwagę na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie. Ponadto nie można też stwierdzić, że wykonanie decyzji spowodowało ograniczenie skarżącemu prawa do sądu, skoro pomimo faktycznego wydalenia z terytorium RP był w stanie zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne, jak również działać skutecznie w tym postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika.
Argumentacja strony skarżącej zawarta we wniosku, jak i w zażaleniu nie podważyła zatem słuszności rozstrzygnięcia Sądu I instancji o oddaleniu wniosku o wstrzymanie decyzji Wojewody.
Natomiast wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie ma decydującego znaczenia okoliczność faktycznego opuszczenia terytorium RP przez skarżącego. Wykonanie tego rodzaju decyzji (wydalenie i zakaz ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) w sferze szczególnie ochrony rodziny wywierają w ogólności nie tylko wpływ na ziszczenie się skutku w postaci rozbicia rodziny, ale także powodują w sferze życia rodzinnego skutki o charakterze ciągłym trudne do przewidzenia (np. uniemożliwienie normalnego funkcjonowania rodziny, czy rozwój sfery psychicznej dziecka). Poza tym z decyzji objętej wnioskiem wynika nie tylko nakaz wydalenia, ale i zakaz ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez określony czas, co niewątpliwie oznacza, że negatywne skutki związane z wykonaniem decyzji mogą z założenia trwać przez określony czas.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można z automatu uznać, że w każdej sprawie administracyjnej fakt wykonania decyzji uniemożliwia jej wstrzymanie. Takie stwierdzenie wymaga bowiem rozważenia uprzednio charakteru sprawy administracyjnej, z jaką mamy do czynienia. Z tego bowiem może wynikać ewentualna konieczność zastosowania zasady proporcjonalności, a więc konieczności wyważenia przez sąd administracyjny różnych grup interesów. W innym wypadku instytucja zawarta w art. 61 § 3 p.p.s.a. miałaby charakter jedynie pozorny, tym bardziej, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierają w tym względzie uregulowania szczególnego, tj. wyłączającego możliwość wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem; a ponadto na uwagę zasługuje to, że aktualnie ustawodawca zdecydował się na zmniejszenie rygoryzmu związanego z wydaleniem cudzoziemców (patrz: obowiązująca ustawa o cudzoziemcach z 2013 r., choć nie mająca zastosowania w niniejszej sprawie).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił oddalić zażalenie.