Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2252/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił O. sp. z o.o. udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania wystąpiła Spółka – O. sp. z o.o., podnosząc, że Spółka ta była inwestorem, który uzyskał pozwolenie (na użytkowanie przedmiotowego budynku biurowo-usługowego) objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. A zatem wynik postępowania administracyjnego i sądowego w sposób oczywisty dotyczy interesu prawnego spółki.
Sąd I instancji, rozpoznając ww. wniosek, wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], udzielającej O. Spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo- usługowego. W tej sprawie organy nieważnościowe, powołując się na treść art. 59 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a., uznały, że tak w postępowaniu zwykłym, jak i nieważnościowym w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest tylko inwestor, a więc O. sp. z o.o. Wnioskodawcy nie posiadają zatem statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wynikało to z tego, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie PINB ustalił, że przedmiotowych budynek został wybudowany z odstępstwami od projektu budowlanego, jednak odstępstwa te są nieistotne.
Ponadto organ odwoławczy dodał, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyjątkowo mogą brać udział także inne podmioty, jednak pod warunkiem, że decyzja ta jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej.
Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Sąd I instancji, powołując się na treść art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. W takim przypadku określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji.
W ocenie Sądu, postanowienia w postępowaniu, w którym dopuszczenia do udziału domaga się O. sp. z o.o. zostały wydane w trybie art. 61a K.p.a. Organ odmówił w nim wszczęcia postępowania uznając, że wnioskodawcy (B. R., K. i C. B., JK S. sp. j. w O., T. J., M. i A. Ł.) nie posiadają statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. Zdaniem Sądu to, że przedmiot niniejszego postępowania sądowego dotyczy jedynie praw ww. osób, skoro to tym podmiotom odmawia się wszczęcia postępowania nadzorczego i wyłącznie kwestia ich interesu prawnego będzie przedmiotem podlegającym badaniu przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Z tych względów, Sąd I instancji stwierdził, że wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy praw i obowiązków O. sp. z o.o.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosło O. sp. z o.o., podnosząc, że od rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd uzależniona jest sytuacja prawna wnioskodawcy przejawiająca się w możliwości bądź też braku możliwości dalszego podważenia przez skarżących ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którego inwestorem był wnioskodawca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczo wykazanie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., wymaga uwzględnienia norm powszechnie obowiązującego prawa, które mogłyby posłużyć do wyznaczenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Źródło tego interesu jest tożsame dla obu postępowań, co oznacza, że sąd administracyjny powinien wziąć też pod uwagę charakter sprawy administracyjnej, który może mieć potencjalny wpływ na prawa i obowiązki określonego podmiotu. Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nieważnościowym, krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego powinien być co do zasady taki sam (na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie stroną jest tylko inwestor). Jednak mogą pojawić się okoliczności, z których będzie wynikało, że krąg ten w postępowaniu nieważnościowym będzie odmienny niż w postępowaniu zwykłym, tym bardziej jeżeli chodzi o odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 61a § 1 K.p.a.) z przyczyn podmiotowych gdzie z reguły przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest ocena tylko z punktu widzenia istnienia interesu prawnego wnioskodawcy.
Jednak w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy inwestor – O. sp. z o.o. ma rację, że od rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd uzależniona jest sytuacja prawna inwestora przejawiająca się w możliwości bądź też braku możliwości dalszego podważenia przez skarżących ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wynika to z tego, że istota zarzutów strony skarżącej związana jest z próbą wykazania nielegalnych działań inwestora, tj. podnoszonymi w skardze istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. A zatem w kontekście ustalenia interesu prawnego strony skarżącej w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sprawie tej konieczne będzie objęcie oceną przez Sąd I instancji, czy rzeczywiście – tak jak to stwierdził GINB – inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie w sposób legalny, i czy ta ocena ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w tej sprawie nie jest więc zagadnienie tylko z punktu widzenia przeszkód podmiotowych do odmowy wszczęcia postępowania, ale też w zakresie legalności działań inwestora w procesie budowlanym. Oczywiście nie ma żadnych racjonalnych powodów aby w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać kto ma przymiot strony w tym postępowaniu według innych kryteriów niż to określono w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Należy jednak mieć na względzie, że teza ta jest o tyle zasadna, o ile mamy do czynienia z legalnymi działaniami inwestora. Inaczej ma się sprawa jeżeli chodzi o badanie kwestii, czy mamy do czynienia z nielegalnymi jego działaniami. Wtedy wchodzi w grę art. 28 K.p.a. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym inna jest bowiem sytuacja, kiedy budowa została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2014 r., II OSK 2831/12; z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1453/11; z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10; z 7 listopada 2006 r., II OSK 1281/05; z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1574/07; z 29 grudnia 2010 r., II OSK 2010/09; z 17 listopada 2011 r., II OSK 1626/10; wyroki WSA w Warszawie: z 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 911/05, z 27 maja 2009 r., VII SA/Wa 482/09; z 9 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 15/10).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualna ocena legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia GINB może zatem dotyczyć interesu prawnego inwestora, ponieważ związana jest z pośrednią oceną legalności jego działań w procesie budowlanym. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji rozpoznając odmownie wniosek inwestora nie wziął pod uwagę wskazanych powyżej kwestii, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że w związku z art. 61a § 1 K.p.a., w przypadku, gdy postępowanie administracyjne kończy akt odmawiający wszczęcia tegoż postępowania jego stroną jest jedynie ta osoba, która domagała się jego wszczęcia (por. wyrok NSA z 2 marca 2010 r., I OSK 661/09; postanowienia WSA w Warszawie: z 2 czerwca 2014 r., I SA/Wa 1484/13; z 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 90/13). Powyższe stwierdzenie pomija zatem zupełnie charakter przedmiotowej sprawy, w której dla występowania interesu prawnego skarżących istotne znaczenie ma to, czy działania inwestora były legalne, który jak się okazuje jest dodatkowo właścicielem odpowiednich części przedmiotowego budynku, zaś skarżący są właścicielami innych jego części, natomiast wszyscy (właściciele) posiadają udziały w częściach wspólnych tego budynku, co również nie jest bez znaczenia przy dokładnym ustaleniu kręgu stron postępowania nieważnościowego.
Jednak bez względu na podmiot jaki powinien być uznany za stronę postępowania nieważnościowego zawsze kwestia legalności działań inwestora będzie decydowała o potencjalnej możliwości rozszerzenia kręgu stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym, a powinny brać udział w postępowaniu nieważnościowym.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.