Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SO/Wa 93/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie z wniosku M. F. U. R. o wymierzenie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt I.) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł (pkt II.).
Wnioskiem z dnia 6 października 2020 r. M. F. U. R. (dalej skarżący) działając za pośrednictwem radcy prawnego wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: szef urzędu, organ) grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi (wraz z aktami i odpowiedzią na skargę) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny.
Szef Urzędu przyznał, że termin przekazania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy upłynął w dniu 23 września 2019 r., a skarga została przekazana do Sądu w dniu 30 października 2020 r. tj. z ok. miesięcznym opóźnieniem. Jako przyczynę nieprzekazania skargi wraz z aktami organ wskazał, że akta administracyjne otrzymał dopiero w dniu 24 października 2020 r. i nie miał możliwości odnieść się do podniesionych zarzutów skargi. Drugą z przyczyn opóźnienia to zdaniem organu "lawinowy przyrost skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach należących do właściwości Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców". Jako usprawiedliwienie przekroczenia terminu organ wskazał, że w stosunku do roku ubiegłego nastąpił przyrost skarg o ok. 250 %. W ostatnim okresie organ odwoławczy podjął działania zmierzające do zwiększenia ilości osób zajmujących się reprezentowaniem Szefa Urzędu w toku postępowań sądowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na unormowanie art. 54 § 1 i § 2 oraz art. 55 § 1 p.p.s.a. Dalej Sąd zaznaczył, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: złożenia stosownego wniosku przez stronę oraz stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny. Z kolei przy ustalaniu wysokości grzywny, Sąd ocenia stopień zawinienia organu w niedopełnieniu obowiązku, w szczególności przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., okres jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił.
Sąd za bezsporne uznał, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 2329/20 wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 24 sierpnia 2020 r. Ostatni dzień terminu do przekazania skargi przypadł zatem na dzień 24 września 2020 r., natomiast skarga do Sądu została przekazana wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 30 października 2020 r. Przekroczenie ustawowego terminu wyniosło zatem 36 dni. Okoliczność, że organ administracji przekazał do Sądu skargę wraz odpowiedzą i aktami sprawy nie skutkuje ani bezprzedmiotowością postępowania, ani bezzasadnością rozpoznawanego wniosku (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09).
Miarkując wymiar grzywny Sąd uwzględnił okres zwłoki w przekazaniu skargi, reprezentowanie organu przez profesjonalnego pełnomocnika oraz fakt przekazania do Sądu przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec powyższego Sąd uznał za adekwatną grzywnę w wymiarze 200 zł. Zdaniem Sądu wymierzenie grzywny w tej kwocie zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 54 § 1 p.p.s.a., jak również zmobilizuje organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości i ewentualnie skłoni do dokonania takich zmian organizacyjnych w komórce organizacyjnej, aby przekazywać skargi wraz z aktami w ustawowym terminie.
Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 55 § 1 p.p.s.a. przez
- 1. błędną wykładnię ww. przepisu przez Sąd I instancji polegającą na nieuwzględnieniu fakultatywnego charakteru grzywny,
- 2. nieuwzględnienie w konkluzji postanowienia wszystkich okoliczności, z powodu których doszło do spóźnionej realizacji obowiązku, o którym mowa w 54 § 2 p.p.s.a. jak również
- 3. nienależytą ocenę tych okoliczności odnośnie celowości wymierzenia grzywny, podczas gdy ww. okoliczności ocenione prawidłowo wskazywały na brak zasadności i celowości wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie zażalenia i oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a nadto o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego wg norm przepisanych i zwrot wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (tj. przekazania skargi przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są jej przedmiotem, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Zasadnie zarzucono w zażaleniu, że argumentacja przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd Wojewódzki kierował się niewłaściwą wykładnią art. 55 § 1 p.p.s.a. Mianowicie Sąd stwierdził, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: złożenia stosowego wniosku przez stronę oraz stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny. W konsekwencji Sąd w swojej ocenie nie odniósł się do wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na wniosek, że zasadniczą przyczyną nieterminowego przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami było to, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców otrzymał akta administracyjne od organu pierwszej instancji po upływie miesiąca od złożenia skargi, a bez nich nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów skargi. Ponadto organ podał, jako usprawiedliwienie przekroczenia terminu, "lawinowy przyrost skarg" wynoszący ok 250% w stosunku do roku ubiegłego.
Niewątpliwie podane przez organ okoliczności wymagały rozważenia w kontekście oceny zasadności zgłoszonego wniosku, a nie tylko na etapie ustalania wysokości grzywny, jak przyjął Sąd Wojewódzki.
Podkreślić należy, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku wymierzenia grzywny, lecz wyposaża sąd w uprawnienie do wymierzenia grzywny. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie sądu ma więc charakter uznaniowy, a sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na fakultatywny charakter grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 12 września 2018 r. II OZ 821/18; 15 listopada 2011, I OZ 841/11; 30 marca 2011 II OZ 207/11). Przede wszystkim wskazuje się, że sąd wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie powinien kierować się automatyzmem w wymierzaniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., istnieją bowiem sytuacje, w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności, przykładowo w razie działania podmiotu trzeciego opóźniającego wypełnienie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2014 r. I OZ 1230/13).
Utrwalone jest stanowisko, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2016 r., I OZ 1216/16).
W świetle przedstawionych uwarunkowań należało stwierdzić, że wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie nie było uzasadnione, gdyż Sąd Wojewódzki nie uwzględnił podanych przez organ okoliczności, które przyczyniły się do nieterminowego wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Tymczasem spóźnione przesłanie akt przez organ pierwszej instancji niewątpliwie stanowiło przeszkodę w terminowym przekazaniu skargi i akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Analiza sporządzonej odpowiedzi na skargę potwierdza, że organ drugiej instancji musiał oprzeć się na kompletnych aktach sprawy, aby móc rzetelnie odnieść się do zarzutów skargi. Wprawdzie obowiązki organu ustalone w art. 54 § 2 p.p.s.a. powinny być rygorystycznie przestrzegane, to jednak nie można było przy rozpatrywaniu sprawy pominąć podnoszonych przez organ utrudnień związanych ze zwiększonym wpływem skarg oraz okoliczności działania organu w warunkach ograniczeń związanych z sytuacją epidemiologiczną w kraju, wymuszających zmianę organizacji pracy Urzędu. Mimo więc nieterminowego wykonania obowiązku w zakresie przekazania skargi oraz akt sprawy, nie można dopatrzyć się w działaniu organu istotnych zaniedbań świadczących o lekceważeniu wymogów wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a.
W rezultacie należało uznać, że nałożenie grzywny w celach dyscyplinujących, czy prewencyjnych nie jest konieczne, a organ podejmie stosowne czynności w celu wyeliminowania przypadków nieterminowego wykonania obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Z tych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, a wniosek o wymierzenie grzywny oddaleniu, o czym orzeczono zgodnie z art. 188 w związku z art. 197 § 2 i art. art. 55 § 1 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w odpowiedzi na zażalenie żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. postanowiono o zwrocie wpisu od zażalenia.
- - ---------------------- 6