Uzasadnienie
"[...] " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/971/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 26 października 2017 r. Stowarzyszenie "[...] " z siedzibą w Łodzi, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie charakterze uczestnika postępowania. W treści wniosku wskazało, że jest jedyną w Łodzi organizacją wyższej użyteczności publicznej, która charytatywnie angażuje się w życie mieszkańców Łodzi oraz dostrzega niebezpieczeństwa, jakie zagrażają Łodzianom w wyniku błędnej polityki władz miasta. Jako przykład wskazało aktywny udział w czterech postępowaniach zwalczających decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych przez Urząd Miasta Łodzi dla działki nr 1/44 obrębu P-13 o sygn. II SA/Łd 714/17, II SA/Łd 715/17, II SA/Łd 716/17 oraz II SA/Łd 717/17. Stowarzyszenie dodało, że na szczególną uwagę zasługują zakrojone na szeroką skalę działania Stowarzyszenia m.in. w walce ze smogiem na terenie Łodzi oraz działania w zakresie urbanistyki miejskiej.
Stwierdziło, że uchylenie przez Sąd uchwalonego w listopadzie 2016 r. przez Radę Miejską planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1/44 obrębu P-13 w ocenie Stowarzyszenia doprowadzi do likwidacji ok. 6 hektarów pięknego lasu, zezwoli na zabudowę tego terenu, co znacznie ograniczy korytarz napowietrzania miasta z uwagi na usytuowanie przedmiotowego terenu na zachodnich krańcach miasta oraz zachodnie wiatry, jakie wieją w tym rejonie. W tych warunkach Zarząd Stowarzyszenia widzi potrzebę uczestnictwa w tym postępowaniu oraz wniesienia od zapadłego w dniu 24 października 2017 r. wyroku skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...] " z siedzibą w Łodzi do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Sąd wskazał, że z przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. wynika, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem w charakterze jego uczestnika w sprawie dotyczącej innej osoby jest, aby postępowanie sądowe było następstwem uprzednio toczącego się postępowania administracyjnego, w którym został podjęty akt lub czynność poddany następnie sądowej kontroli w wyniku wniesienia skargi oraz aby sprawa sądowoadministracyjna dotyczyła zakresu statutowej działalności tej organizacji.
Sąd podniósł, że art. 33 P.p.s.a., stanowiąc o postępowaniu administracyjnym nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym.
Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej, która z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego, podejmowanym w ramach procedury planistycznej ściśle uregulowanej w przepisach wspomnianej ustawy. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że Stowarzyszenie w treści wniosku nie umotywowało w wystarczający sposób, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sprawie doznałyby wzmocnionej ochrony poprzez jego udział w postępowaniu. Powoływanie się natomiast przez Stowarzyszenie na aktywny udział w innych postępowaniach, w szczególności prowadzonych w innym przedmiocie, również nie stanowi – w ocenie Sądu - uzasadnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. We wniosku Stowarzyszenie powinno bowiem wykazać, że jego udział jest uzasadniony w tej konkretnej sprawie.
Zażalenie na powyższe zarządzenie wniosło Stowarzyszenie "[...] " z siedzibą w Łodzi. Zarzuciło naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową, zbyt zawężającą interpretację, w szczególności pojęcia "w sprawach innych osób" i niezasadne ograniczenie ich do sprawy administracyjnej, w sytuacji kiedy pojęcie "sprawa" powinno być rozumiane na gruncie P.p.s.a. szeroko jako sprawa sądowoadministracyjna, obejmująca również sprawy ze skargi na akty prawa miejscowego.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na zażalenie [...] sp. z o.o. wniosło o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W doktrynie brak jest jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy P.p.s.a., w tym art. 33 § 2 P.p.s.a. Co do zasady "postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
W myśl art. 5 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] "System prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8). Na gruncie art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118).
Zgodnie z art. 9 P.p.s.a., organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Aby organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony konieczne jest więc łączne spełnienie przesłanek wynikających z art. 33 § 2 P.p.s.a., tj.: sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób i zakresu statutowej działalności organizacji społecznej oraz przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. Ograniczenie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tą ostatnią przesłanką wynika z obowiązku wykładni normy prawnej w kontekście całego przepisu prawnego, art. 33 § 2 P.p.s.a. w pierwszej normie ustanawia ograniczenie przesłanką postępowania administracyjnego i stanowi o połączeniu tych dwóch norm prawnych spójnikami "a także".
Przyjęcie takiej konstrukcji jest zgodne z koncepcją ochrony interesu prawnego wnoszącego skargę. Dopuszczenie innych podmiotów, z przyznaniem im praw procesowych, jest możliwe, gdy przepis tak stanowi. Ochrona obiektywnego porządku prawnego ma gwarancje w tym, że sąd nie jest związany granicami skargi, a gdy zachodzi konieczność ochrony praworządności, legitymację do złożenia skargi ma prokurator (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Warszawa 2015 r., str. 197). W literaturze wskazuje się również, że wniosek taki wynika zarówno z systemowej wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a., jak i z interpretacji art. 50 § 1 P.p.s.a., który uzależnia legitymację skargową organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób od tego, czy uczestniczyła ona uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Łączne odczytywanie ww. przepisów wskazuje, że ograniczenie ustanowione w przywołanym wyżej art. 50 § 1 P.p.s.a. powinno dotyczyć również organizacji społecznej zgłaszającej wniosek o dopuszczenie jej do postępowania w sprawach innych osób (por. A. Nędzarek, "Znaczenie udziału organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/4/s. 41).
Postępowanie dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Jest to szczególne postępowanie dotyczące uchwały w sprawach z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem jest akt planowania w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia takiego aktu został samodzielnie określony przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09, postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 40/10, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/10, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może prowadzić do tego, że organizacja społeczna nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału jedynie w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowanego planu (por. postanowienie NSA, z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 1307/15, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W takiej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia "[...] " z siedzibą w Łodzi jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony, albowiem z art. 209 P.p.s.a. wynika, iż NSA nie rozstrzyga o kosztach postępowania w postanowieniu rozstrzygającym o zażaleniu.