Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 745/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił R. D. termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 9 października 2017 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, iż w treści uchwały, jej uzasadnieniu, jak również w piśmie przewodnim z dnia 30 sierpnia 2017 r. nie została pouczona o przepisach szczególnych regulujących inicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. O szczególnych regulacjach Kodeksu wyborczego została dopiero poinformowana w dniu 9 października 2017 r. przez osobę trzecią.
Sąd wskazał, że ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15, ze zm.) w art. 384 § 1 stanowi, że od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego zastrzegł, że ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Niniejszą normą ustawodawca wprowadził odmienne i szczególne uregulowanie dotyczące zachowania terminu do wniesienia skargi od przewidzianego w art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym oddanie pisma m.in. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
Z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika bowiem, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data złożenia pisma do właściwej instytucji (sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsulatu lub kapitana statku), czyli data wpływu pisma do wskazanego w przepisie organu, nie zaś data jego nadania w urzędzie pocztowym. Nadto z powyższą regulacją koresponduje art. 9 § 3 Kodeksu wyborczego, stanowiący, że w przypadku braku w kodeksie innych uregulowań w tym zakresie, czynności wyborcze określone kalendarzem wyborczym oraz czynności, o których mowa w § 1, są dokonywane w godzinach urzędowania sądów, organów wyborczych, urzędów gmin oraz konsulatów.
W realiach badanej sprawy skarżącej doręczono zaskarżoną uchwałę z uzasadnieniem oraz pismem przewodnim w dniu 18 września 2017 r. W uzasadnieniu zawarto pouczenie, iż od zaskarżonej uchwały "na podstawie art. 384 § 1 Kodeksu Wyborczego zainteresowanemu służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skargę wnosi się za pośrednictwem Rady Miejskiej Strzelina w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały". Organ zaniechał już jednak poinformowania o brzmieniu cytowanego wyżej art. 9 Kodeksu wyborczego, który zawiera odmienną od generalnie stosowanej i określonej w p.p.s.a. reguły ustalania zachowania terminu do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącego. Zdaniem Sądu stanowi to okoliczność uzasadniająca przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Sąd podzielił bowiem stanowisko judykatury, zgodnie z którym na organie uchwałodawczym jednostki samorządu terytorialnego ciąży obowiązek pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia i sposobie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podejmowaną w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Pouczenie takie powinno być wyczerpujące, tak aby zainteresowany w oparciu o jego treść został poinformowany nie tylko o prawie zaskarżenia, ale również sposobie inicjowania postępowania, w tym kwestiach związanych z zachowaniem terminu. Tylko bowiem w takim przypadku można mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym uczynieniu zadość obowiązkowi pouczenia. Twierdzenie to wydaje się tym bardziej zasadne w sytuacjach – jak ta mająca miejsce w niniejszej sprawie – gdzie przepisy szczególne odmiennie od p.p.s.a. regulują kwestie związane ze sposobem obliczania upływu terminu do wniesienia skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Rada Miejska Strzelina, zarzucając mu naruszenie art. 86 § 1 p.p.s.a. i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że jedynymi wymaganiami odnośnie elementów, które powinny zostać wskazane w pouczeniu zawartym w uchwale stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest poinformowanie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu obiektywnej przeszkody, która udaremniła dokonanie przez skarżącą czynności w terminie, bowiem skarżąca wykazała nienależytą staranność o swoje interesy oraz niedbalstwo w zweryfikowaniu, czy składa skargę w sposób zgodny z prawem.
Odpowiedź na zażalenie wniosła R. D., domagając się jego oddalenia i kwestionując prawidłowość pouczenia zawartego w zaskarżonej uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Argumentacja przedstawiona w zażaleniu nie podważyła prawidłowej oceny Sądu I instancji o uprawdopodobnieniu przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z dnia 29 sierpnia 2017 r. Podstawą stanowiska Sądu Wojewódzkiego, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, jest niepoinformowanie skarżącej przez organ w w/w uchwale o uregulowaniu zawartym w art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego odnośnie zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
W literaturze podkreśla się, że brak prawidłowego pouczenia może stanowić o braku zawinienia w dochowaniu terminu (por. B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., nr 380). Brak winy w uchybieniu terminu powinien być zaś oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy.
W niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony jest fakt doręczenia przedmiotowej uchwały skarżącej w dniu 18 września 2017 r. z pouczeniem o następującej treści: "Od niniejszej uchwały na podstawie art. 384 § 1 Kodeksu Wyborczego zainteresowanemu służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skargę wnosi się za pośrednictwem Rady Miejskiej Strzelina w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały". Oznacza to, że 7 - dniowy termin do złożenia skargi za pośrednictwem organu upłynął w dniu 25 września 2017 r. Tymczasem skarga, jak wskazał Sąd Wojewódzki, opatrzona w swej treści datą 19 września 2017 r., została nadana pocztą w dniu 25 września 2017 r. na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 2 października 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Strzelinie wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nadane w dniu 29 września 2017 r., przekazujące organowi skargę na w/w uchwałę.
Należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że pouczenie zawarte w w/w uchwale nie było wyczerpujące, co miało wpływ na uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia skargi na uchwałę z 29 sierpnia 2017 r. W pouczeniu nie zawarto bowiem informacji o treści art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, który wprowadza odmienną od generalnie stosowanej na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego regułę ustalania zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 83 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.) Okoliczność, że przepis art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 83 § 3 p.p.s.a. potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyr. NSA z 23 lutego 2016 r., II OSK 103/16, post. NSA z 11 października 2017 r., II OZ 1056/17). Informacja o sposobie postępowania, który powoduje zachowanie terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, stanowi kluczowy element decydujący o możliwości skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do kontroli legalności w/w uchwały.
W niniejszej sprawie organ dochował warunku zawarcia w pouczeniu informacji o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak nie wywiązał się z obowiązku należytego poinformowania skarżącej odnośnie zachowania terminu do wniesienia skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że brak pełnego pouczenia miał wpływ na ocenę zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia skargi. Zasadnie wskazuje Sąd I instancji, że pouczenie powinno być wyczerpujące, tak aby zainteresowany w oparciu o jego treść został poinformowany nie tylko o prawie zaskarżenia, ale również sposobie skutecznego zainicjowania postępowania, w tym kwestiach związanych z zachowaniem terminu do wniesienia skargi. Słuszna jest zatem konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że niepełne pouczenie strony w zakresie wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić skarżącej, która bez wiedzy o regulacji art. 9 Kodeksu wyborczego w przewidzianym prawem 7 - dniowym terminie złożyła za pośrednictwem poczty skargę na przedmiotową uchwałę, nie wiedząc, iż termin w postępowaniach wyborczych uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem złożono (doręczono) pismo lub dokument organowi (sądowi), przed którym toczy się postępowanie w godzinach jego urzędowania.
Wbrew argumentacji organu, brak przepisów, które nakładałyby taki obowiązek na organ prowadzący postępowanie wyborcze nie stanowi o zwolnieniu organu z należytego sformułowania pouczenia w tym zakresie. Powołanie się w treści pouczenia wyłącznie na art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego nie stanowi należytego poinformowania strony o sposobie wnoszenia skargi na uchwałę podjętą w postępowaniu wyborczym.
Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na regulację art. 53 § 4 p.p.s.a., obowiązującą od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą termin, o którym mowa w § 1 i 2 uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Tym samym prawidłowa była konkluzja, że złożenie w realiach niniejszej sprawy skargi bezpośrednio do WSA wymagało następnie jej przekazania do organu, jednak gdyby nie obowiązywał szczególny przepis art. 9 Kodeksu Wyborczego należałoby uznać skargę za wniesioną w terminie. Z tych względów zasadne było przywrócenie przez Sąd Wojewódzki terminu do złożenia skargi na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.