Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 107/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek O. o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Łukasza Krzyckiego i Jakuba Linkowskiego.
Wniosek ten został złożony przez ww. Stowarzyszenie w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1019/14. Postanowieniem tym uchylono bowiem postanowienie Sądu I instancji z dnia 8 lipca 2014 r. odmawiające ww. Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym, w wydaniu którego braki udział ww. dwaj sędziowie. Następnie wskazani powyżej sędziowie zostali ponownie wyznaczeni do przeprowadzenia rozprawy, na której miał być ponownie rozpoznany wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w związku z ww. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wniosku o wyłączenie ww. Stowarzyszenie powołało się na art. 185 § 2 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I GPS 1/10, oraz dokonując wykładni art. 185 § 2 w związku z art. 173 § 1, art. 194 § 1, art. 195 § 2, art. 165 p.p.s.a., stwierdził, że przewidziany w art. 185 § 2 nakaz wyłączenia sędziów należy odnieść jedynie do przypadków, w których brali oni udział w wydaniu w sprawie orzeczenia podlegającego zaskarżeniu skargą kasacyjną. Ponadto na rzecz ograniczenia zastosowania art. 185 § 2 powołanej ustawy do postępowania toczącego się wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej przemawiają również pewne względy pragmatyczne. W innym wypadku mogłoby dojść do obniżenia sprawności postępowania, a nawet wręcz do obniżenia powagi wymiaru sprawiedliwości (por. uzasadnienie uchwały SN z 23 sierpnia 2006 r., III CZP 56/06, LEX nr 190505). Nie bez znaczenia jest tu też wzgląd na respektowanie i uszanowanie przyjętej przez sędziego sprawozdawcę w sądzie I instancji, a także i przez sam ten sąd, określonej koncepcji co do kierunku i zakresu rozpoznawania sprawy (jej określonego toku i porządku) i treści ewentualnego jej rozstrzygnięcia.
Nie sposób też abstrahować od tego, że istnieje gwarancja wydania poprawnego, ponownego orzeczenia w kwestii rozstrzygniętej przez sąd zażaleniowy w postaci związania sądu I instancji (względnie przewodniczącego) wykładnią prawa dokonaną w postanowieniu drugoinstancyjnym (art. 190).
Również w literaturze prezentowane jest zapatrywanie o braku podstawy do stosowania art. 185 § 2 powołanej ustawy w postępowaniu zażaleniowym, wskazujące na ściśle procesowy charakter postępowania zażaleniowego oraz względy praktyczne (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2009, s. 593, teza 12).
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że nie zachodzi konieczność rozpoznania wniosku w innym składzie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uchyli zaskarżone zażaleniem postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wyłączenia sędziów z urzędu (art. 18 p.p.s.a.), jak również na wniosek strony, jeżeli między nim a jedną ze stron istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego (art. 19 p.p.s.a.). Argumenty dotyczące prowadzenia przez sędziego procesu w sposób stronniczy i nieobiektywny, nieakceptowanie przez stronę wcześniejszych rozstrzygnięć sędziego oraz to, że sędzia, którego dotyczy wniosek o wyłączenie orzekł incydentalnym postanowieniem odmiennie niż oczekiwało tego Stowarzyszenie, nie można wywodzić uzasadnienia dla wniosku o wyłączenie sędziego (por. postanowienia NSA: z 14 czerwca 2012 r., II OZ 496/12; z 21 września 2012 r., II OZ 608/12; z 27 września 2012 r., II OZ 816/12; z 15 stycznia 2014 r., I OZ 1248/13).
Ponadto instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu swoich interesów (por. postanowienia NSA: z 22 lutego 2008 r., II FZ 60/08 oraz z 8 maja 2009 r., II FZ 128/09). Nie może tym samym służyć umożliwieniu stronie wybierania składów sędziowskich według jej subiektywnego odczucia. Subiektywny pogląd strony, co do trafności orzeczenia podjętego z udziałem danego sędziego nie stanowi przesłanki wyłączenia sędziego od rozpoznania danej sprawy (por. postanowienie NSA z 9 czerwca 2009 r., I OZ 607/09).
Sąd wskazał, że sędziowie, których wniosek w niniejszej sprawie dotyczy, złożyli wymagane oświadczenia wskazując, że nie istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności tych sędziów (art. 22 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie wskazało, ani też nie uprawdopodobniło żadnych okoliczności, które uzasadniałyby jego wniosek, to brak jest podstaw do wyłączenia sędziego, bowiem podniesione przez stronę argumenty ani nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 18 omawianej ustawy, co skutkowałoby wyłączeniem sędziego od orzekania w sprawie z mocy samej ustawy, ani nie stanowią przesłanki uzasadniającej zastosowanie instytucji wyłączenia sędziego stosownie do treści art. 19 powołanej ustawy.
Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu toczącym się przed sądem I instancji po uchyleniu, wskutek zażalenia, zaskarżonego postanowienia przepis art. 185 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania, a skoro tak, to w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wyłączenia sędziów, których wniosek dotyczy, od rozpoznawania wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu sądowym, również nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 18 § 1-3 i art. 19 tej ustawy, jak również wnioskodawca nie uprawdopodobnił przyczyn wyłączenia, o których mowa w art. 20 § 1 powołanej ustawy.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, podnosząc zarzuty naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. oraz art. 187 § 2 p.p.s.a. W ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, niesłusznie związał się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I GPS 1/10. Stowarzyszenie wskazało, że postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym kończy sprawę, w której Stowarzyszenie podejmuje starania o uznanie za uczestnika takiego postępowania. De facto postępowanie w sprawie bezczynności to inne postępowanie bo z udziałem innego kręgu stron. Dla Stowarzyszenia kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym jest sprawą fundamentalną, a nie typu "wpadkowego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w związku z wydanym w niniejszej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OZ 1019/14 oraz w związku z treścią art. 18 i art. 19 p.p.s.a. nie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające wyłączenie wskazanych we wniosku sędziów.
Okoliczność, że objęci wnioskiem o wyłączenie sędziowie brali udział w wydaniu postanowienia odmawiającego Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym, które następnie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny i sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, nie oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego zażalenia skład Sądu, w skład którego wchodzili ci sami sędziowie, był nieprawidłowy bądź, że sędziowie ci byli wyłączeni od orzekania z mocy ustawy. Stosownie do treści art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Pod pojęciem "sprawy", o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., należy rozumieć orzeczenie rozstrzygające sprawę sądowoadministracyjną co do istoty (to jest wyrok lub postanowienie w przedmiocie zaskarżonego aktu administracyjnego), nie zaś rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej w toku postępowania.
Przepis ten nie dotyczy tzw. rozstrzygnięć wpadkowych (a do takich zalicza się postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym) wydawanych w ramach toczącego się postępowania. Nie wystarczy zatem samo przekonanie Stowarzyszenia wnoszącego zażalenie, że w jego odczuciu takie postanowienie jest "fundamentalne". Dla toku sprawy zawisłej przed Sądem Administracyjnym na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. takie postanowienie posiada charakter rozstrzygnięcia wpadkowego, które nie ma wpływu na merytoryczną ocenę kwestii bezczynności organu administracyjnego, dokonywaną przez sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a.
Ponadto w wyniku złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym trudno jest w ogóle mówić o zmianie kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności. Dopóki w przedmiocie złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym nie zapadnie pozytywne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, dopóty nie pojawi się legitymacja procesowa Stowarzyszenia do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. Aktualnie wnioskujące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jego udział na obecnym etapie tego postępowania związany jest wyłącznie ze złożonym wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym.
Zmiany składu orzekającego nie uzasadnia także art. 185 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie. Przepis ten dotyczy jedynie uwzględnienia skargi kasacyjnej, natomiast w przypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, art. 185 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2010 r., sygn. akt I GPS 1/10, która wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia ma w pełni zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią ww. uchwały "w razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie ma zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. i art. 198 p.p.s.a.".
Ponadto w treści uzasadnienia tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam ustawodawca przewiduje ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam skład sądu w przypadku zarzucanej w zażaleniu nieważności postępowania lub stwierdzenia oczywistej zasadności zażalenia (art. 195 § 2 p.p.s.a.), to nie ma podstaw, ażeby wyłączać taką możliwość również w przypadku uwzględnienia zażalenia przez sąd II instancji. Artykuł 165 p.p.s.a. również nie nakazuje rozpoznania sprawy w innym składzie. Zatem przewidziany w art. 185 § 2 p.p.s.a. nakaz wyłączenia sędziów należy odnieść jedynie do przypadków, w których brali oni udział w wydaniu w sprawie orzeczenia podlegającego zaskarżeniu skargą kasacyjną. Jako dodatkowy argument za powyższym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na względy pragmatyczne oraz porównawcze na tle przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, przywołując aktualne orzecznictwo Sądu Najwyższego co do powyższej kwestii.
Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia za twierdzeniami Stowarzyszenia zawartymi w zażaleniu, że z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że w zakresie dotyczącym ponownego rozpoznania przez tych samych sędziów wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym uchwała ta nie ma zastosowania. Uchwała ta nie wprowadza bowiem żadnego zróżnicowania w ramach katalogu postanowień, od których przysługuje zażalenie. Oceny tej nie zmienia treść "zdania odrębnego" do ww. uchwały, które zasadniczo nie ma wpływu na obowiązywanie zasady prawnej jaka została sformułowania w omawianej powyżej uchwale. Z art. 269 p.p.s.a. wynika bowiem ogólna moc wiążąca uchwały, która powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.).
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc pominąć, jako istotnego kryterium tej kontroli, przywołanego powyżej poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale sygn. akt I GPS 1/10.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.